II OZ 415/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Miron po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia U. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2023 r. sygn. akt VIII SA/Wa 118/23 w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji w sprawie ze skargi U. S. na decyzję Rady do Spraw Uchodźców z dnia 7 grudnia 2022 r. znak: RdU-401-1/S/2022 w przedmiocie odmowy nadania statusu uchodźcy i odmowy udzielenia ochrony uzupełniającej postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2023 r. sygn. akt VIII SA/Wa 118/23 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi U. S. na decyzję Rady do Spraw Uchodźców z dnia 7 grudnia 2022 r. znak: RdU-401-1/S/2022 w przedmiocie odmowy nadania statusu uchodźcy i odmowy udzielenia ochrony uzupełniającej. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że zawarty w skardze wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zawierał uzasadnienia. Sąd podkreślił wagę ciążącego na stronie skarżącej obowiązku wykazania zasadności złożonego wniosku poprzez wskazanie na konkretne okoliczności wyczerpujących przesłanki określone w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zdaniem Sądu pełnomocnik skarżącego nie wykazał, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia w czasie trwania postępowania sądowoadministracyjnego znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Ograniczył się jedynie do sprecyzowania żądania, nie podając jego uzasadnienia. Ogólnikowy wniosek, pozbawiony uzasadnienia i stosownych dowodów, nie może natomiast stanowić podstawy do orzeczenia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. Sąd wyjaśnił także, że ewentualna niezgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem będzie przedmiotem oceny w dalszym toku postępowania sądowego. W zażaleniu na powyższe postanowienie U. S. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Skarżący zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie: 1) art. 61 § 3 w zw. z art. 163 § 2 p.p.s.a. poprzez wadliwe uznanie, że skarżący nie wykazał, iż wykonanie zaskarżonej decyzji wpływa na możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, tj. zmaterializowania się przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., i tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, podczas gdy skarżący przedstawił spójną i logiczną argumentację potwierdzającą dotychczasowe twierdzenia, tj. że istnieje wysokie prawdopodobieństwo zastosowania przez władze [...] po powrocie skarżącego do kraju zagrażających jego życiu i zdrowiu represyjnych działań, polegających w szczególności na prześladowaniu i stosowaniu przemocy; 2) art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a. oraz art. 34 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w zw. z art. 39 Regulaminu Europejskiego Trybunału Praw Człowieka poprzez pominięcie znajdującej się w aktach sprawy decyzji Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z [...] października 2022 r. i odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, wbrew zaleceniu Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w postaci środka tymczasowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wyżej wymieniony przepis, choć przewiduje możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu na wniosek strony, to uzależnia skorzystanie z takiego środka prawnego w sytuacji, gdy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia stronie znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Możliwość udzielenia ochrony tymczasowej została zatem ograniczona od wystąpienia jednej z dwóch przesłanek zawartych w omawianym przepisie. Trafnie stwierdził Sąd pierwszej instancji, że obowiązkiem strony jest wskazanie we wniosku okoliczności na poparcie spełnienia przynajmniej jednej z tychże przesłanek. Innymi słowy, uprawnienie to wiąże się z obowiązkiem uzasadnienia wniosku, poprzez poparcie go stosownymi twierdzeniami i dokumentami na okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji. Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi w sposób przekonywujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania zaskarżonej decyzji a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. W niniejszej sprawie we wniosku nie wykazano istnienia przesłanek, o jakich mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Zawarty w skardze wniosek nie zawierał żadnej argumentacji w tym zakresie, co zasadniczo nie pozwalało na jego uwzględnienie. Oceny o braku podstaw udzielenia skarżącemu ochrony tymczasowej w niniejszym postępowaniu nie zmienia także argumentacja podniesiona w zażaleniu, mimo jej trafności. Naczelny Sąd Administracyjny wziął bowiem pod uwagę okoliczności niepodniesione przez stronę, a znane temu Sądowi z urzędu. Przedmiotem niniejszej sprawy jest decyzja o odmowie nadania skarżącemu cudzoziemcowi statusu uchodźcy i odmowie udzielenia mu ochrony uzupełniającej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie NSA z 20 grudnia 2018 r., II OZ 1239/18, dostępne w CBOSA; a także postanowienie NSA z 13 kwietnia 2021 r., II OZ 211/21) wskazuje się – a stanowisko to podziela również Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, że w sprawie ze skargi na decyzję o odmowie udzielenia cudzoziemcowi ochrony międzynarodowej rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wymaga uwzględnienia prawa cudzoziemca do pobytu na terytorium Polski do zakończenia postępowania przed sądem pierwszej instancji w zakresie wynikającym z art. 46 ust. 5 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej (wersja przekształcona) (Dz.U. UE. L. z 2013 r. Nr 180, str. 60; dalej: dyrektywa proceduralna 2013/32). Przepis ten stanowi, że państwa członkowskie zezwalają wnioskodawcom na pozostawanie na terytorium do upływu terminu, w jakim mogą oni skorzystać z prawa do skutecznego środka zaskarżenia, a jeśli z tego prawa skorzystano w przewidzianym terminie, do czasu rozpatrzenia środka zaskarżenia. Podkreślenia wymaga, że pojęcie "rozpatrzenie środka zaskarżenia", o którym mowa w powołanym art. 46 ust. 5, odnosi się do postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z dnia 26 września 2018 r., w sprawie X, Y przeciwko Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, C-180/17 (ECLI:EU:C:2018:775), wskazał, iż prawo osoby ubiegającej się o udzielenie ochrony międzynarodowej do pobytu w państwie członkowskim odnosi się, jak wynika z art. 46 ust. 3 tej dyrektywy, do "postępowań odwoławczych przed sądem pierwszej instancji". W uzasadnieniu Trybunał zwrócił uwagę, że do państw członkowskich należy zapewnienie pełnej skuteczności środka zaskarżenia od decyzji oddalającej wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej, co wymaga w szczególności zawieszenia wszystkich skutków decyzji nakazującej powrót w terminie na wniesienie tego środka oraz, jeśli taki środek zostanie wniesiony, do czasu jego rozpatrzenia w sprawie o udzielenie ochrony międzynarodowej (pkt 29 wyżej wskazanego wyroku TSUE i powołane tam orzecznictwo). Z przepisu art. 46 ust. 5 dyrektywy proceduralnej 2013/32 wynika zatem, że państwa członkowskie muszą zapewnić osobom ubiegającym się o ochronę międzynarodową prawo do pozostawania na swoim terytorium do czasu zakończenia postępowania przed sądem pierwszej instancji. Zwrócić też należy uwagę na inny aspekt sprawy. Z treści art. 61 § 3 p.p.s.a. wynika, że podstawą wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu nie jest prawdopodobieństwo uwzględnienia skargi. Zatem, co do zasady, podstawą orzeczenia dotyczącego wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu nie może być ocena zarzutów skargi. Jednakże może się zdarzyć, że z uwagi na charakter decyzji administracyjnej i szczególne okoliczności faktyczne przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu w pewnym zakresie pokrywają się z przesłankami uwzględnienia skargi (postanowienie NSA z 19 stycznia 2021 r., II OZ 1152/20). Tak jest w rozpoznawanej sprawie, gdzie dopiero w zażaleniu skarżący precyzyjnie powiązał przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji z powodami, dla których ubiegał się o udzielenie ochrony międzynarodowej. Dopiero w zażaleniu skarżący uzasadnił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji tym, że w przypadku jej wykonania, czyli jego powrotu do [...], zachodzi niebezpieczeństwo narażenia go na działania wobec niego władz kraju pochodzenia sprowadzające się do naruszenia praw człowieka, w tym poddania go torturom. Powyższa argumentacja skarżącego dotyczy również w istocie oceny legalności zaskarżonej decyzji w zakresie, czy prawidłowo odmówiono skarżącemu udzielenia ochrony międzynarodowej w formie statusu uchodźcy bądź ochrony uzupełniającej. Prawidłowość tej oceny będzie podlegała kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego rozpoznającego sprawę. Co do zasady dokonywanie oceny zasadności wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji może wiązać się z ryzykiem dokonania niedopuszczalnego na tym etapie sprawy przedsądu oceny przesłanek, którymi kierował się organ wydając zaskarżoną decyzję i zarazem oceny merytorycznych zarzutów skargi. Jednakże, w pewnych szczególnych okolicznościach sprawy, w celu oceny zasadności wniosku skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, dokonanie oceny okoliczności, które zdaniem strony mogą jednocześnie stanowić o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, jest konieczne. Podkreślić przy tym należy, że ocena tych okoliczności w celu rozstrzygnięcia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji – z uwagi na zgoła odmienny cel tej oceny i niewątpliwie niższe wymagania co do wykazania tych okoliczności stawiane wnioskującemu o udzielenie ochrony tymczasowej niż organowi wydającemu decyzję administracyjną, w żaden sposób nie powinna wiązać Sądu rozpoznającego skargę. W okolicznościach niniejszej sprawy, oceniając okoliczności wskazane w zażaleniu, mając na uwadze przede wszystkim wagę podnoszonych przez skarżącego ryzyk oraz prawdopodobieństwo ich wystąpienia, należy przyjąć, że poddanie człowieka torturom niewątpliwie wypełnia znamiona trudnych do odwrócenia skutków (por. postanowienie NSA z 16 kwietnia 2021 r., II OZ 163/21; CBOSA). Przy ocenie prawdopodobieństwa wystąpienia takiego niebezpieczeństwa nie sposób pominąć też faktu, że ETPCz w sprawie ze skargi skarżącego w dniu [...] października 2022 r. na podstawie art. 39 Regulaminu Trybunału zastosował środek tymczasowy w postaci nakazania władzom polskim niewydalania skarżącego do czasu zakończenia postępowania przed Trybunałem. Konkludując, mając na względzie konieczność uwzględnienia prawa cudzoziemca do pobytu na terytorium Polski do zakończenia postępowania przed Sądem pierwszej instancji w zakresie wynikającym z art. 46 ust. 5 dyrektywy proceduralnej 2013/32, jak również wagę powołanych przez skarżącego zagrożeń w razie jego powrotu do [...], zasadne byłoby udzielenie skarżącemu ochrony tymczasowej w niniejszym postępowaniu. O oddaleniu zażalenia, mimo powyższej oceny, zadecydował wyłącznie fakt, że żądanej ochrony tymczasowej udzielono już skarżącemu w innym postępowaniu. Zgodnie z art. 299 ust. 6 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2023 r., poz. 519 ze zm.) cudzoziemiec, któremu odmówiono udzielenia ochrony międzynarodowej, jest obowiązany opuścić terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja w powyższym przedmiocie stała się ostateczna. Przymusowe wykonanie ww. obowiązku przez cudzoziemca nie jest jednak możliwe na podstawie przedmiotowej decyzji. Dopiero niewykonanie tego obowiązku stanowi podstawę do wydania odrębnej decyzji o zobowiązaniu do powrotu, na podstawie art. 302 ust. 1 pkt 16 ustawy o cudzoziemcach. W razie zobowiązania cudzoziemca do powrotu, cudzoziemcowi w stosunku do tej decyzji także przysługuje skarga do sądu administracyjnego, wraz możliwością złożenia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 61 p.p.s.a. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wiadomym jest z urzędu, że wobec U. S. wydana została także decyzja w przedmiocie zobowiązania do powrotu, a cudzoziemiec zaskarżył tę decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 12 czerwca 2023 r. sygn. akt VIII SA/Wa 337/23, rozpoznając zawarty skardze wniosek, wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 16 stycznia 2023 r. znak: DL.WIPO.412.922.2022/MMa w przedmiocie zobowiązania do powrotu. Uwzględniając zatem fakt udzielenia skarżącemu ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym decyzji zobowiązującej do powrotu, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego aktualnie, na dzień orzekania w sprawie, nie można przyjąć, że udzielenie skarżącemu ochrony tymczasowej w tym postępowaniu poprzez orzeczenie o wstrzymaniu wykonania decyzji odmawiającej udzielenia ochrony międzynarodowej jest konieczne dla zagwarantowania jego prawa do pobytu na terytorium Polski do zakończenia postępowania przed Sądem pierwszej instancji. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., oddalił zażalenie.