II OZ 412/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Teresa Kobylecka, po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia E. P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia z 23 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 423/16 w przedmiocie odmowy dopuszczenia E. P. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi R. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. na uchwałę Rady Gminy M. z dnia 27 kwietnia 2016 r. nr ... w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. postanawia oddalić zażalenie.

Postanowieniem z dnia 23 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 423/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odmówił E. P. dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi R. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. na uchwałę Rady Gminy M. z dnia 27 kwietnia 2016 r., nr ... w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że rozpatrując kwestię dopuszczenia danego podmiotu do udziału w postępowaniu sądowym, którego przedmiotem jest uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, należy mieć na uwadze, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje nie w trybie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016, poz. 23 ze zm.), zw. dalej k.p.a., lecz w wyniku przeprowadzenia postępowania legislacyjnego w procedurze określonej przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.). Sąd uznał, że przepis art. 101 u.s.g. nie daje podstaw do dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym pomiotu innego, niż wnoszący skargę na akt prawa miejscowego, nawet gdy podmiot ten uważa, że wynik postępowania dotyczyć będzie jego interesu prawnego. Powołał się na ugruntowany w orzecznictwie pogląd, że indywidualny charakter skargi do sądu administracyjnego na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznacza, że tylko skarżący, który spełnił warunek formalny w postaci wystąpienia do rady gminy z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i wykazał konkretne i realne naruszenie swojego interesu prawnego postanowieniami tej uchwały, może być (oprócz organu) stroną postępowania w tej sprawie sądowej. Natomiast naruszenie interesu prawnego podmiotów innych, niż skarżący, może być przedmiotem oceny sądu jedynie w odrębnym postępowaniu sądowym, po spełnieniu warunków formalnych przez te podmioty i wystąpieniu przez nie na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. z własną skargą na daną uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 października 2012 r., sygn. akt II OZ 903/12; z 2 września 2011 r., sygn. akt II OZ 735/11; z 27 lipca 2016 r., sygn. akt II OZ 753/16 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem, w ocenie Sądu I instancji osoba, która - tak jak wnioskodawczyni - powołuje się w postępowaniu sądowym na swój interes prawny i jego ewentualne naruszenie, winna skorzystać z przewidzianej w art. 101 u.s.g. drogi ochrony swojego interesu prawnego naruszonego według niej uchwałą z zakresu administracji publicznej. Podmiot, który nie wniósł skargi do sądu administracyjnego w tym trybie, nie może bowiem skutecznie ubiegać się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym zainicjowanym skargą innego podmiotu. W konsekwencji, Sąd uznał, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy bez znaczenia są powołane we wniosku okoliczności i przepisy prawa, z których wnioskodawczyni wywodzi swój interes prawny. Mając na uwadze, że istota niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego, wszczętego ze skargi R. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. na uchwałę Rady Gminy M. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyklucza udział w nim innych podmiotów poza skarżącą i organem, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. a contrario, orzekł jak w sentencji postanowienia. W zażaleniu E. P. zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 33 § 1 p.p.s.a. poprzez błędną interpretację polegającą na przyjęciu, iż nie może zostać dopuszczona do udziału w postępowaniu albowiem nie zaskarżyła uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym a nadto procedura uchwalania m.p.z.p. nie jest postępowaniem w sprawie indywidualnej w rozumieniu k.p.a., w sytuacji gdy, w ocenie skarżącej, określenie "postępowanie administracyjne" użyte w art. 33 p.p.s.a. należy rozumieć szeroko w znaczeniu "postępowanie przed organami administracji publicznej" a sformułowanie przepisu art. 33 § 2 p.p.s.a., pozwala na przyjęcie, że odnosi się on do wszystkich rodzajów spraw sądowoadministracyjnych, w których może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, bez względu na to, jaki przejaw działalności administracji publicznej jest przedmiotem kontroli. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i dopuszczenie jej do udziały w postępowaniu prowadzonym przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku pod sygn. akt II SA/Gd 423/16. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 33 § 1 p.p.s.a., osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4 w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności (art. 33 § 2 p.p.s.a.). Przepis art. 33 § 2 p.p.s.a. nie może być stosowany w postępowaniu sądowoadministracyjny przy rozpoznawaniu spraw sądowoadministracyjnych z innego rodzaju skarg, poza skargami na decyzję administracyjne i postanowienia podejmowane w postępowaniu administracyjnym. W niniejszej sprawie skargę na uchwałę Rady Gminy M. z dnia 27 kwietnia 2016 r., nr ... w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wniosła R. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. Zaskarżona uchwała została podjęta w wyniku przeprowadzenia postępowania legislacyjnego, a nie administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przystępowanie osoby trzeciej do postępowania sądowego w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wszczętego przez inny podmiot, tylko dlatego, że osoba ta uważa, iż wynik tego postępowania może dotyczyć jej interesu prawnego, nie znajduje uzasadnienia w brzmieniu art. 33 § 2 p.p.s.a. Słusznie zatem wskazał Sąd I instancji, że w sprawie dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mamy do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego (nawet w szerokim znaczeniu tego pojęcia) w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie takie jest odrębnym postępowaniem, którego zakres reguluje ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odrębność tego postępowania dotyczy nie tylko podjęcia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale także wniesienia do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargi na tę uchwałę na podstawie przepisów ustawy o samorządzie gminnym, z którą to skargą mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Pogląd ten został utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. postanowienia NSA: z dnia 28 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OZ 345/15; z dnia 13 listopada 2014 r., sygn. akt II OZ 1160/14; z dnia 25 lipca 2014 r., sygn. akt II OZ 722/14; z dnia 21 stycznia 2014 r. sygn. akt II OZ 3/14; z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt II OZ 524/13; z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt II OZ 903/12; z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt II OZ 703/10; z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. akt II OZ 657/10; z dnia 22 stycznia 2008 r., sygn. akt II OZ 1361/07; z dnia 16 lutego 2017 r., sygn. akt II OZ 121/17; z dnia 24 stycznia 2017 r., sygn. akt II OZ 35/17 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl – zw. dalej CBOSA). Konsekwencją powyższego jest to, że skarżąca nie może skutecznie ubiegać się o dopuszczenie do udziału w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. i wbrew twierdzeniom zażalenia interpretacja przepisu art. 33 § 2 p.p.s.a. dokonana przez Sąd I instancji, jak i jego zastosowanie w niniejszej sprawie, było prawidłowe. Wobec powyższego zarzuty zażalenia kwestionujące rozumienie tego przepisu przez Sąd należało uznać za niezasadne. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. ----------------------- 1