II OZ 369/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia X sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 sierpnia 2024 r. sygn. akt II SA/Lu 30/24 w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi X z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 listopada 2023 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z dnia 13 sierpnia 2024 r. sygn. akt II SA/Lu 30/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odmówił X sp. z o.o. z siedzibą w [...] wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 listopada 2023 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd wskazał, że postanowieniem z 6 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Lu 30/24, odmówił X sp. z o.o. z siedzibą w [...] wstrzymania wykonania decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z 6 listopada 2023 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego. Postanowieniem z 26 czerwca 2024 r., sygn. akt Il OZ 299/24, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenia na w. postanowienie z 6 marca 2024 r. Na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2024r. pełnomocnicy ww. Spółki ponownie wnieśli o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, podnosząc jako nową okoliczność zaistnienie niebagatelnej szkody w kwocie około 6 mln zł w przypadku wykonania rozbiórki. Uzasadniając odmowę uwzględnienia powyższego wniosku Sąd uznał, że w niniejszej sprawie nie zaistniały okoliczności uzasadniające zmianę prawomocnego postanowienia w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Za taką okoliczność nie można bowiem bez wątpienia uznać podnoszonego na rozprawie ryzyka zaistnienia szkody w kwocie około 6 min zł w przypadku rozbiórki rozbudowanej części obiektu budowlanego. Sąd podkreślił, że w obrocie prawnym istnieje prawomocny wyrok przesądzający o tym, że adresatem obowiązków prowadzących do rozbiórki określonych elementów spornego obiektu budowlanego jest G. W., nie zaś skarżąca Spółka. Ponadto sądy obu instancji rozważały już żądanie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w świetle podnoszonego przez skarżącą ryzyka wystąpienia znacznej szkody w postaci postawienia spółki w stan upadłości. Podnoszona przez pełnomocników Spółki okoliczność wystąpienia znacznej szkody majątkowej po stronie Spółki była już przedmiotem oceny i nie stanowi nowej okoliczności. Ponadto, składając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2024 r., pełnomocnicy Spółki, powołując się na ryzyko straty w kwocie około 6 mln zł, w żaden sposób nie uprawdopodobnili tej okoliczności. Nie wyjaśnili, jak realizacja obowiązku nałożonego na G. W. wpłynie na sytuację finansową Spółki. Swojego stanowiska ponownie nie poparli dokumentami źródłowymi, również tymi dotyczącymi sytuacji finansowej i majątkowej spółki. Tym samym Sąd nie miał możliwości odniesienia się do powyższych okoliczności. Sąd zaznaczył, że niewątpliwie rozbiórka obiektu budowlanego z samej swej istoty powoduje trudne do odwrócenia skutki i potencjalnie wiąże się z niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody, nie oznacza to jednak automatycznego udzielania stronie ochrony tymczasowej, gdyż Sąd także w tego rodzaju sprawach zobowiązany jest zbadać, czy wykonanie zaskarżonego aktu grozi wystąpieniem skutków kwalifikowanych w znaczeniu przypisanym im w art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Użyte przez ustawodawcę pojęcia "znaczna szkoda" i "trudne do odwrócenia skutki" wymagają konkretyzacji w materiale dowodowym, który powinien przedstawić wnioskodawca. Tego w niniejszej sprawie w ocenie Sądu zabrakło. Zażaleniem X sp. z o.o. z siedzibą w [...] zaskarżyła powyższe postanowienie, zarzucając mu naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 61 § 3 p.p.s.a. przez: 1) jego błędną interpretację skutkującą przyjęciem, że sąd rozpatrujący wniosek o udzielenie tymczasowej ochrony (wstrzymanie wykonania w całości lub w części aktu lub czynności) jest związany przesłanką przedstawioną we wniosku i nie może z urzędu rozważać innych przesłanek (nieprzedstawionych we wniosku), podczas gdy wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest tylko częściowo oparty na zasadzie skargowości (zasada ta obowiązuje jedynie w zakresie wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, co oznacza, że obowiązek kierowania się zasadą skargowości kończy się na etapie wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania wykonania), zaś na etapie rozpoznawania wniosku sąd winien kierować się zasadą oficjalności, a co za tym idzie - wziąć pod rozwagę również i te okoliczności, które nie zostały powołane przez skarżącego; 2) jego błędną interpretację skutkującą przyjęciem, że sąd rozpatrujący wniosek o udzielenie tymczasowej ochrony (wstrzymanie wykonania w całości lub w części aktu lub czynności) jest związany przesłanką przedstawioną we wniosku i nie może z urzędu rozważać innych przesłanek (nieprzedstawionych we wniosku), podczas gdy z obowiązku złożenia wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności nie można wyprowadzać tezy o pełnym obowiązywaniu zasady skargowości w postępowaniu o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności, co potwierdza brzmienie dalszego członu tego artykułu (art. 61 § 4 p.p.s.a.), który pozwala zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności postanowienie w sprawie wstrzymania aktu lub czynności, co oznacza, że sąd ma obowiązek uwzględniać z urzędu, a więc i bez wniosków strony, okoliczności decydujące o wstrzymaniu bądź odmowie wstrzymania wykonania aktu lub czynności zaskarżonych do sądu (skoro w toku postępowania sąd ma z urzędu brać pod uwagę te okoliczności, to ten sam obowiązek ciąży każdorazowo przy rozpoznawaniu wniosku o wstrzymanie wykonania), 3) jego błędną interpretację skutkującą przyjęciem, że wnioskodawca musi wykazać przesłanki udzielenia tymczasowej ochrony (wstrzymanie wykonania w całości lub w części aktu lub czynności), podczas gdy w treści art. 61 § 3 p.p.s.a. nie zawarto wyrażenia "jeżeli strona wykaże" bądź wyrażenia podobnego do tego, jakim ustawodawca posłużył się w art. 246 § 1 i 2 p.p.s.a., co oznacza, że ustawodawca nie uzależnił możliwości wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu od wykazania przez stronę, iż zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, 4) jego błędną interpretację skutkującą przyjęciem, że przesłanki udzielenia tymczasowej ochrony (wstrzymanie wykonania w całości lub w części aktu lub czynności), zawarte w dyspozycji tego przepisu, muszą być związane z osobą wnioskodawcy, podczas gdy brzmienie przepisu nie wymaga, aby przesłanki wstrzymania (niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków) musiały bezpośrednio dotyczyć składającego wniosek o wstrzymanie, 5) błędne jego niezastosowanie, podczas gdy Sąd pierwszej instancji winien był uwzględnić z urzędu, że wykonanie decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 6 listopada 2023 r., znak: [...], spowoduje wyrządzenie M. K. oraz G.W. znacznej szkody majątkowej, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu poprzedniego, wynikającej z tego, że M. K. oraz G. W. jako współużytkownicy wieczyści działki o nr ewidencyjnym [...] w obrębie ewidencyjnym [...], jednostka ewidencyjna [...], są współwłaścicielami zabudowań wzniesionych na tej działce (niezależnie od tego czy inwestorem wzniesienia tych zabudowań był wyłącznie G.W. - art. 235 § 1 k.c.; również uchwała Sądu Najwyższego z dnia 25 listopada 2011 r., sygn. akt III C2P 60/11), 6) błędne jego niezastosowanie, podczas gdy Sąd I instancji winien był uwzględnić z urzędu, że wykonanie decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 6 listopada 2023 r., znak: [...], spowoduje w stosunku do M.K. oraz G. W. trudne do odwrócenia skutki wynikające z tego, że rozbiórka dotyczy zabudowań, które są współwłasnością M. K. oraz G. W. z racji posiadania przez nich statusu współużytkowników wieczystych działki o nr ewidencyjnym [...] w obrębie ewidencyjnym [...], jednostka ewidencyjna [...], na której zabudowania te zostały wzniesione (niezależnie od tego czy inwestorem wzniesienia tych zabudowań był wyłącznie G. W. - art. 235 § 1 k.c.; również uchwała Sądu Najwyższego z dnia 25 listopada 2011 r., sygn. akt III CZP 60/11). Mając na uwadze powyższe zarzuty w zażaleniu wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.) wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Zatem zasadą jest wykonalność decyzji ostatecznej. Sąd jednak może, choć nie musi, stosownie do treści art. 61 § 3 p.p.s.a., na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności. Przesłanką wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu jest zajście niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Nie chodzi przy tym o jakiekolwiek skutki i jakąkolwiek szkodę, ale o szkodę i skutki kwalifikowane, tzn. przekraczające normalne następstwa związane z wykonywaniem aktu. W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, postanowieniem z dnia 6 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Lu 30/24, odmówił skarżącej Spółce wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Postanowienie to jest prawomocne w związku z oddaleniem od niego - postanowieniem z dnia 26 czerwca 2024 r., sygn. akt II OZ 299/24 - zażaleń przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wprawdzie skarżąca Spółka ponownie występując z wnioskiem o wstrzymanie zaskarżonego postanowienia nie wniosła wprost o zmianę wydanego uprzednio w tym przedmiocie postanowienia, to jednak ponowny, złożony na rozprawie przed Sądem pierwszej instancji wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji dotyczył kwestii, która została już ostatecznie rozstrzygnięta. W tym stanie Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że rozpoznanie tego wniosku musiało nastąpić z uwzględnieniem art. 61 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 61 § 4 p.p.s.a. postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności wydane, na podstawie § 2 i 3, sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności. Wynikającą z powyższego przepisu przesłanką zmiany lub uchylenia orzeczenia w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu jest zmiana okoliczności sprawy. Podstawą do zmiany nie jest natomiast kwestionowanie stanowiska zajętego przez sąd, ponieważ wniosek strony o zmianę postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie może być traktowany jak środek zaskarżenia takiego postanowienia (zob. postanowienia NSA z 23 października 2018 r. sygn. akt I OSK 1353/18 i z 28 lutego 2012 r. sygn. akt I GZ 24/12). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego słuszne jest wyrażone w zaskarżonym postanowieniu stanowisko, zgodnie z którym okoliczności podane w ponownym wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie świadczą o zaistnieniu przesłanki zmiany okoliczności sprawy. Przede wszystkim zwrócenia uwagi wymaga, że w sprawie wiążące pozostaje stanowisko wyrażone już uprzednio przez orzekający w tym przedmiocie Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz Naczelny Sąd Administracyjny, co do braku podstaw do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, w wyrażeniu którego uwzględniono podnoszone przez skarżącą Spółkę okoliczności powstania niepowetowanych szkód natury finansowej (w tym przywołanych przez Spółkę kosztów związanych z budową elementów objętych zaskarżoną decyzją wraz z kosztem robocizny, przekraczających w ocenie Spółki kwotę 12 000 000 zł). W tych okolicznościach powołanie się w kolejnym, złożonym na rozprawie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji na przesłankę zaistnienia niebagatelnej szkody w kwocie ok. 6 mln złotych w przypadku wykonania rozbiórki, nie świadczy o zaistnieniu przesłanki zmiany okoliczności sprawy uzasadniającej zmianę wydanego uprzednio postanowienia w przedmiocie wstrzymania w trybie art. 61 § 4 p.p.s.a. Podnoszona przez skarżącą Spółkę okoliczność wystąpienia po jej stronie znacznej szkody majątkowej była już bowiem przedmiotem oceny. Z kolei w kontekście zarzutów zażalenia zwrócenia uwagi wymaga, że wiążący w tej sprawie jest także wyrażony w przywołanych powyżej orzeczeniach - z dnia 6 marca 2024 r. i 26 czerwca 2024 r. - pogląd, że to wnioskodawca powinien przedstawić dokładnie i wszechstronnie zgromadzony materiał dowodowy mający świadczyć o ziszczeniu się przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., czego - jak słusznie podkreślił Sąd pierwszej instancji – w niniejszej sprawie zabrakło. Słusznie także w zaskarżonym wyroku dokonano oceny ziszczenia się w stosunku do skarżącej Spółki przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. bowiem to w jej imieniu na rozprawie złożono przedmiotowy wniosek o wstrzymanie. Wobec powyższego, nie znajdując usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia zażalenia, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.