II OZ 368/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Mazur po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażaleń J. G., J. M., G. M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2025 r. sygn. akt VII SA/Wa 667/25 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skarg G. M. i J. M., E. R. oraz J. G. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 29 stycznia 2025 r. nr 144/OPO/2025 w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia oddalić zażalenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 11 czerwca 2025 r. o sygn. VII SA/Wa 667/25, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego z 29 stycznia 2025 r. nr 144/OPO/2025 w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Jak stwierdził Sąd, złożony w niniejszej sprawie wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżący nie wykazali bowiem – w jakikolwiek sposób – że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Instytucja wstrzymania wykonania aktu ma charakter wyjątkowy, dlatego też podstawy jej zastosowania powinny być dobrze uargumentowane, aby nie było wątpliwość, że wykonanie aktu jeszcze przed jego skontrolowaniem może wyrządzić znaczną szkodę lub spowodować trudne do odwrócenia skutki. Nie można wniosku o wstrzymanie wykonania aktu opierać wyłącznie na ogólnych stwierdzeniach, czy argumentacji niepopartej konkretnymi odniesieniami do sytuacji wnioskodawców. Tak skonstruowany wniosek uniemożliwia dokonanie oceny, czy i jakie negatywne skutki mogą wystąpić w razie wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżąca – J. G. objęła powołane postanowienie Sądu zażaleniem, zarzucając naruszenie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), poprzez jego niewłaściwą wykładnię i błędne uznanie, że złożony wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie uzasadniła swojego stanowiska w sposób przekonujący. Stwierdziła w szczególności, że przepisy p.p.s.a. nie nakładają na stronę skarżącą obowiązku uprawdopodobnienia przesłanek wstrzymania wykonania danego aktu. Wniosła o zmianę przez Sąd I instancji wydanego postanowienia i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, ewentualnie, uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, wstrzymanie wykonania tej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego. Skarżący – J. M. i G. M. wnieśli zażalenie na powołane postanowienie Sądu I instancji. Zarzucili błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę jego wydania, w zakresie, w jakim Sąd przyjął, że brak wstrzymania decyzji nie spowoduje wyrządzenia szkody lub trudnych do odwrócenia skutków dla skarżących, czy też, że wnioskujący nie wskazali w jaki sposób miałaby zachodzić w sprawie grożąca im szkoda lub trudne do odwrócenia skutki. Wnieśli "o zmianę decyzji" i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenia nie zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 1 p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Stosownie zaś do art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba, że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Uwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności jest uzależnione od działań podjętych przez podmiot domagający się przyznania mu tego rodzaju ochrony. Nie może on przy tym powołać się wyłącznie na niebezpieczeństwo powstania jakiejkolwiek szkody, lecz musi wykazać, że szkoda, która powstanie na skutek wykonania decyzji, będzie znaczna, a skutki wykonania decyzji trudne do odwrócenia. Oznacza to, że obowiązek dowodzenia w tym zakresie spoczywa na wnioskodawcy, a nie na sądzie. Sąd jedynie ocenia, czy w istocie wskazana przez stronę szkoda ma znaczny rozmiar lub istnieje niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W tym celu skarżący winien tak określić szkodę lub w taki sposób wskazać skutki, które nastąpiłyby w związku z wykonaniem decyzji, by sąd mógł stwierdzić w oparciu o konkretne dane, okoliczności, dokumenty, że wielkość szkody jest znaczna, a skutki trudne do odwrócenia. Przy czym należy zauważyć, że przez pojęcie "znacznej szkody" należy rozumieć taką szkodę majątkową i niemajątkową, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Można o niej mówić również, jeżeli rozmiary szkody spowodowanej wykonaniem zaskarżonej decyzji są większe niż zwykle wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju. Natomiast "trudne do odwrócenia skutki" to takie prawne lub faktyczne konsekwencje, które powodują trwałą zmianę, przy czym powrót do stanu poprzedniego następuje tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnioski skarżących, zawarte w złożonych przez nich skargach, w świetle przywołanych przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., nie zasługują na uwzględnienie, gdyż pozbawione są jakiegokolwiek uzasadnienia, wskazywanych zagrożeń w żaden sposób nie uprawdopodobniono, co skutkowało zasadną odmową wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Strona wnioskujące o przyznanie ochrony tymczasowej zobowiązana jest nie tylko do wskazania przesłanek, o których mowa w powołanym przepisie, ale i do wykazania, że warunki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w rzeczywistości zachodzą. Przy czym nie wystarczy jedynie wykazać, że na skutek wykonania decyzji dojdzie do powstania znacznej szkody. W interesie strony leży takie sformułowanie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności, by powołane w nim okoliczności wskazywały na zajście w jej przypadku przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. oraz poparcie twierdzeń w tym zakresie stosownymi dokumentami. Nie jest bowiem wystarczające, by okoliczności przemawiające za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji występowały w sprawie, sąd musi mieć o nich wiedzę i możliwość zweryfikowania tej wiedzy, a dostarczenie odpowiednich informacji i dokumentów w tym zakresie obciąża stronę (tak: postanowienie NSA o sygn. I FZ 148/09; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo w niniejszej sprawie Sąd I instancji uznał, że wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zasługiwał na uwzględnienie, zawierał on bowiem jedynie ogólnikowe stwierdzenie o niebezpieczeństwie spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W samym zaś zażaleniu nie przedstawiono argumentacji, która mogłaby przyjęte w danym zakresie stanowisko zmienić. W konsekwencji uznać należy, że skarżący nie wykazali w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, jakoby w sprawie zachodziła realna możliwość zaistnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dlatego też trafnie Sąd I instancji przyjął, że brak było podstaw do udzielenia ochrony tymczasowej i wydania orzeczenia zgodnego z wnioskiem. Sąd, aby móc uwzględnić wniosek musi posiadać wiedzę o okolicznościach przemawiających za wstrzymaniem wykonania aktu lub czynności, jak również możliwość zweryfikowania tej wiedzy, a dostarczenie odpowiednich informacji i dokumentów w tym zakresie obciąża stronę (tak: postanowienie NSA o sygn. II FSK 2910/11, dostępne w CBOSA). W analizowanej sprawie stanowisko wnioskodawców charakteryzowało się deficytem argumentacji, w efekcie czego brak było podstaw do wysnucia wniosków, pozwalających na przyznanie ochrony tymczasowej. Niejako ubocznie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że ochrona tymczasowa jest odrębną instytucją od kontroli legalności aktu wydanego przez organ, której w postępowaniu sądowoadministracyjnym dokonuje sąd, natomiast przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a. nie są tożsame z tymi, które decydują o zasadności skargi. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.