II OZ 364/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2024 r., sygn. akt VII SAB/Wa 127/23 o wymierzeniu Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] grzywny w sprawie ze skargi A. S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie wydania nakazu użytkowania [...] postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 7 marca 2024 r., sygn. VII SAB/Wa 127/23, wymierzył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] grzywnę w wysokości 1.000 zł. Sąd podał, że w dniu 11 lipca 2023 r. wpłynęła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] skarga na bezczynność ww. organu w sprawie użytkowania zakładu [...]. Organ do Sądu przesłał jedynie skargę wraz z załącznikami i kopertą. Zarządzeniem z dnia 1 sierpnia 2023 r. wezwano organ do nadesłania oryginałów lub poświadczonych za zgodność z oryginałem kopii akt administracyjnych oraz jednego odpisu odpowiedzi na skargę. W odpowiedzi organ wskazał, że akta administracyjne przekazano do Sądu wraz ze skargą A. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (MWINB) z dnia 8 października 2021 r., nr 1252/2021. Sąd ustalił, że ww. skargę zarejestrowano pod sygnaturą akt VII SA/Wa 2548/21, a akta sprawy znajdują się obecnie w Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Po ich wypożyczeniu ustalono, że jest to jeden plik akt organu wojewódzkiego i 3 teczki akt organu powiatowego, które kończą się na wniosku A. S. z dnia 6 grudnia 2021 r. o wszczęcie postępowania egzekucyjnego w celu wykonania decyzji MWINB z dnia 8 października 2021 r., nr 1252/2021. Akta te nie zawierają wszystkich dokumentów m.in.: wniosku z dnia 6 grudnia 2021 r. o wydanie zakazu użytkowania zakładu [...]; ponaglenia z dnia 27 stycznia 2022 r. w ww. sprawie; ponaglenia z dnia 14 czerwca 2022 r. w sprawie doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem (VII SAB/Wa 186/23); innych akt związanych z dalszymi działaniami w sprawie. Sąd ustalił także, że akt tych nie dołączono do sprawy VII SA/Wa 1807/23 (skarga na postanowienie MWINB z dnia 26 maja 2023 r., nr 837/23). W związku z powyższym, zarządzeniem z dnia 14 grudnia 2023 r. Sąd zwrócił się o nadesłanie kompletnych akt administracyjnych związanych ze skargą A. S. na bezczynność w "sprawie zakazu użytkowania w terminie 7 dni pod rygorem wszczęcia procedury określonej w art. 55 i art. 112" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."). Organ otrzymał to zarządzenie w dniu 29 grudnia 2023 r. W odpowiedzi przesłał ponaglenie A. S. z dnia 27 stycznia 2022 r. wskazując, że pozostałe akta prześle po ich skompletowaniu i zwrócił się z prośbą o precyzyjne wskazanie przedmiotu postępowania toczącego się pod sygn. akt VII SAB/Wa 127/23. Sąd wskazał, że do dnia wydania niniejszego postanowienia organ nie nadesłał akt. Sąd przywołał treść art. 112 p.p.s.a. oraz stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] dwukrotnie nie wykonał wezwania Sądu z dnia 1 sierpnia 2023 i 14 grudnia 2023 r. Do organu dotarła informacja o nałożonym obowiązku i możliwości wymierzenia grzywny, wobec tego organ mógł w okresie kilkunastu tygodni podjąć działania w celu nadesłania akt. Sąd zaznaczył, że przekazanie całości akt sprawy jest bezwzględnym obowiązkiem organu, którego działanie zaskarżono, wynikającym z art. 54 § 2 p.p.s.a. Niewykonanie obowiązku, powoduje, że Sąd nie ma możliwości zweryfikowania przebiegu postępowania administracyjnego, a więc bezczynności organu. Nadto, oddalenie w czasie możliwości rozpoznania sprawy przez Sąd, ogranicza stronie skarżącej możliwość realizacji jej konstytucyjnego prawa do sądu. Za odpowiednią do naruszenia przepisów, stopnia zawinienia i całokształtu okoliczności sprawy Sąd uznał grzywnę w wysokości 1 000 zł, która, w jego ocenie, winna spełnić tak funkcję represyjną, jak i prewencyjną. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] podnosząc, że powinno ono zostać uchylone z poniższych względów. Po pierwsze, odpowiedź na skargę została doręczona pełnomocnikowi strony skarżącej r.pr. P. G., tym samym przesłanie jeszcze jednego odpisu odpowiedzi było bezcelowe. Po drugie, przejściowe problemy z dostarczeniem do Sądu brakujących dokumentów spowodowane były faktem, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] jest (i był) stroną wielu postępowań sądowych, jak również administracyjnych (upomnieniowych) wywołanych pismami Pani S.. Organ poinformował Sąd, że w przeciągu ostatnich lat Pani S. wnosiła kilkanaście upomnień, skarg na bezczynność, jak również wniosków o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie w ustawowym terminie skargi w sprawach: - INB-7355/9/07 dot. rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...]; - INB-7355/8/09 i INB-7355/8A/09 dot. zakazu użytkowania budynku zakładu [...] na terenie działki nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...]; - INB-7358/2/17/16 dot. doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami przeciwpożarowymi zakładu [...] na terenie działki nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] [...] w [...]. We wszystkich ww. sprawach wnioskodawczyni składała liczne upomnienia, skargi na bezczynność, jak również wnioski o wymierzenie grzywny, zmierzające w praktyce do przewlekania tych postępowań, przy czym składane były często jednocześnie do różnych organów, jak również poruszały jednocześnie kwestie dotyczące różnych spraw. Akta czterech ww. spraw administracyjnych od wielu lat "krążą" pomiędzy tut. organem, MWINB, GUNB, jak również sądami administracyjnymi, co skutecznie uniemożliwia ich ostateczne rozstrzygnięcie. W odpowiedzi na zażalenie A. S. wniosła o jego oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 112 zdanie pierwsze p.p.s.a., w razie uchylania się organu od zastosowania się do postanowienia sądu lub zarządzenia przewodniczącego podjętych w toku postępowania i w związku z rozpoznaniem sprawy, sąd może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Sformułowanie zawarte w art. 112 p.p.s.a. nakazuje przyjąć, że grzywna, o jakiej mowa w tym przepisie, ma charakter mieszany, tj. dyscyplinująco-restrykcyjny, podobnie jak ma to miejsce w przypadku grzywny przewidzianej w art. 55 § 1 p.p.s.a. Przy czym jedyną materialnoprawną przesłanką ukarania organu grzywną wynikającą z art. 112 p.p.s.a. jest niezastosowanie się do postanowienia sądu lub zarządzenia przewodniczącego wydanych w toku prowadzonego postępowania. To, jakie przyczyny spowodowały ich niewykonanie, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, może mieć jedynie wpływ na jej wysokość. Ocena, czy zachodzi konieczność wymierzenia grzywny pozostawiona jest przy tym uznaniu sądu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ustalone w niniejszej sprawie okoliczności odpowiadają dyspozycji przepisu art. 112 p.p.s.a. i z tej przyczyny należało uznać, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie przyjął, że postępowanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wypełniało przesłankę określoną w tym przepisie, warunkującą możliwość wymierzenia mu grzywny. Sąd dwukrotnie wzywał organ do nadesłania akt administracyjnych. W odpowiedzi na pierwsze wezwanie, organ pismem z dnia 18 sierpnia 2023 r., poinformował Sąd, że pismem z dnia 8 grudnia 2021 r. "Inspektorat przekazał MWINB całość akt sprawy". Akta te zostały następnie przekazane do WSA w Warszawie wraz ze skargą skarżącej na decyzję MWINB z dnia 8 października 2021 r. Do pisma z dnia 18 sierpnia 2023 r. organ dołączył także żądany odpis odpowiedzi na skargę. W odpowiedzi na drugie wezwanie, wystosowane po weryfikacji przez Sąd powyższej okoliczności, organ przy piśmie z dnia 29 grudnia 2023 r. przesłał jedynie ponaglenie A. S. z dnia 27 stycznia 2022 r. oraz poinformował Sąd, że akta zostaną przekazane do WSA w Warszawie niezwłocznie po ich skompletowaniu. Wskazał, że trudności w skompletowaniu akt administracyjnych związane są z nieobecnością wielu pracowników spowodowaną chorobami bądź przebywaniem na urlopie wypoczynkowym, a także faktem, iż tut. organ prowadzi wiele spraw z wniosku skarżącej, co wiąże się z koniecznością wielokrotnego kopiowania akt oraz przesyłania ich do MWINB, jak również sądów administracyjnych. Do dnia wydania przez Sąd zaskarżonego postanowienia organ nie nadesłał kompletnych akt administracyjnych sprawy. Wobec powyższego uznać należy, iż fakt niewywiązania się organu z nałożonego przez Sąd Wojewódzki obowiązku nie pozostawiał wątpliwości i dawał prawo temu Sądowi do zastosowania trybu przewidzianego w art. 112 p.p.s.a. Należy także stwierdzić, iż wysokość orzeczonej przez Sąd grzywny jest adekwatna do stopnia zawinienia organu w niewykonaniu obowiązku, o którym mowa w art. 112 p.p.s.a. i wystarczająca do spełnienia swoich celów, o których mowa wyżej. W odniesieniu do argumentacji zawartej w zażaleniu zauważyć trzeba, że przesłanką wymierzenia grzywny nie była okoliczność braku nadesłania odpisu odpowiedzi na skargę. Przesłanie natomiast przy piśmie z dnia 18 sierpnia 2023 r. odpisu odpowiedzi na skargę z dnia 24 lipca 2023 r. świadczy, iż organ był świadomy przedmiotu postępowania, którego skarga na bezczynność dotyczy. Argument związany z "nieobecnością wielu pracowników spowodowaną chorobami bądź przebywaniem na urlopie wypoczynkowym" jest lakoniczny, niepoparty żadnymi danymi pozwalającymi na jakąkolwiek jego weryfikację. Naczelny Sąd Administracyjny nie neguje, że w przypadku zwiększonej aktywności strony skarżącej, a tym samym wielości postępowań administracyjnych i sądowych, mogą wystąpić trudności w skompletowaniu akt administracyjnych, jednakże w niniejszej sprawie organ nie wykazał, iż podjął takie działania, szczególnie pod drugim wezwaniu do nadesłania kompletnych akt administracyjnych. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.