II OZ 36/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Ciąglewicz /spr./ po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia J. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 270/22 o oddaleniu wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi J. K. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 25 listopada 2021 r. nr WINB-WOA.7722.218.2021.PG w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia postanawia: oddalić zażalenie.

Uzasadnienie. Zaskarżonym postanowieniem Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Myszkowie z dnia 10 września 2021 r., nr 20/21, którym nałożono na J. K. grzywnę w wysokości 56 743,20 zł w celu przymuszenia wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr PINB.52.3.2018.IP. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższe postanowienie wniosła J. K., domagając się jednocześnie wstrzymania jego wykonania. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że nie jest w stanie niezwłocznie dokonać obowiązku rozbiórki z powodu braku wystarczających środków finansowych, jest bowiem rencistką posiadającą pierwszą grupę inwalidzką. Dodatkowo strona podjęła kroki w celu przygotowania projektu rozbiórki i negocjuje obecnie podjęcie niniejszych czynności przez uprawnionego architekta. Niezalenie od tego, skarżąca złożyła wniosek o zmianę przeznaczenia działki gruntu, na który został przesunięty dom mieszkalny, w związku z toczącym się postępowaniem w Gminie N. w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Postanowieniem z dnia 22 sierpnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. Sąd stwierdził, że skarżąca nie przedstawiła konkretnych okoliczności, które pozwalałyby na przyjęcie, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia jest w stosunku do niej uzasadnione. Przede wszystkim nie nadesłała do Sądu żadnego dokumentu potwierdzającego wysokość uzyskiwanego dochodu. Nie wiadomo dokładnie jaka jest sytuacja osobista i majątkowa skarżącej, co uniemożliwia Sądowi ocenę, czy konieczność uiszczenia grzywny w opisanej wysokości, spowoduje dla skarżącej niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Dokonanie wydatkowania środków finansowych rzadko ma natomiast charakter nieodwracalny i w niniejszej sprawie skarżąca – w razie uwzględnienia skargi – będzie mogła domagać się naprawienia ewentualnej szkody na zasadach ogólnych. Wskazał, że niewątpliwa dolegliwość finansowa związana z obowiązkiem uiszczenia objętej postępowaniem grzywny stanowi istotę zastosowania tego środka przymusu w postępowaniu egzekucyjnym i tym samym nie może przesądzać sama przez się o ziszczeniu się przesłanek o jakich mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Przede wszystkim skarżąca własnym działaniem mogła uniknąć i nadal może uniknąć uiszczenia nałożonej grzywny. W myśl bowiem art. 125 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2022 r. poz. 479), która określa szczegółowo zasady prowadzenia postępowania egzekucyjnego, ograniczając zastosowanie sposobów egzekucji w kontekście ich uciążliwości, jak również chroniąc zobowiązanego przed nadmiernym uszczerbkiem majątkowym i ewentualnym pozbawieniem go środków do życia - w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Tym samym wystarczającym jest aby skarżąca wykonała nałożony na nią ostateczną decyzją obowiązek jeszcze przed uiszczeniem bądź ściągnięciem grzywny, wówczas nie poniesie negatywnych konsekwencji finansowych w postaci konieczności dodatkowego uiszczenia grzywny. Stosownie do art. 126 powołanej ustawy nawet w razie uiszczenia bądź ściągnięcia grzywny w uzasadnionych przypadkach na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, może ona być zwrócona w wysokości 75 % lub w całości. Wskazać w tym miejscu należy, iż istotą i funkcją grzywny w celu przymuszenia jest stan ekonomicznego zagrożenia, które skłoni stronę, w celu uniknięcia go, do wykonania nałożonego ostateczną decyzją obowiązku, od którego wykonania uporczywie się uchyla. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca wniosła o zmianę postanowienia poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu zażalenia podniosła, że w uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie wyraźnie wskazała, że nie jest w stanie niezwłocznie dokonać obowiązku rozbiórki z powodu braku wystarczających środków finansowych. Skarżąca jest bowiem rencistką posiadającą grupę inwalidzką. Ponadto skarżąca wyjaśniła, że podjęła już kroki w celu przygotowania projektu rozbiórki i negocjuje podjęcie czynności przez uprawnionego architekta oczywistym jest zatem, że sytuacja osobista i majątkowa skarżącej powoduje, iż uiszczenie grzywny przez skarżącą w całości nie jest możliwe. Ponadto jakakolwiek egzekucja w tym zakresie spowoduje dla skarżącej niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z konstrukcji tej normy prawnej wynika, że to na skarżącym spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie aktu lub czynności, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostaną wykonane. Wniosek powinien zawierać spójną argumentację, popartą faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania aktu lub czynności. Rzeczą Sądu jest zaś zbadanie, czy argumenty przedstawione przez stronę przemawiają za wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. Podkreślenia wymaga, że Sąd rozpoznając wniosek nie dokonuje oceny zasadności i treści uzasadnienia skargi, dlatego też wniosek powinien zawierać odrębne uzasadnienie. Mając powyższe na uwadze, należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. Skarżąca nie wykazała wystąpienia przesłanek określonych w art. 61 § 3 P.p.s.a., nie wskazała bowiem, ani nie udokumentowała konkretnych okoliczności, które mogłyby spowodować możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Odnosząc się, niezależnie od powyższych uwag, do argumentacji skarżącej dotyczącej niebezpieczeństwa wyrządzenia zaskarżonym postanowieniem znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, stwierdzić należy, że skarżąca nie sprecyzowała rozmiaru tej szkody. Twierdzenia w tym zakresie nie zostały poparte stosownymi dokumentami, w tym dotyczącymi sytuacji finansowej skarżącej. Dopiero takie informacje umożliwiają Sądowi, ocenę, czy istotnie wykonanie zaskarżonego aktu będzie wiązało się z wyrządzeniem szkody majątkowej, która będzie znaczna w kontekście ogólnej sytuacji finansowej wnioskującej o wstrzymanie wykonania aktu. Brak zobrazowania tej sytuacji powoduje, że niemożliwe jest dokonanie oceny, czy wykonanie postanowienia w tej konkretnej sytuacji może się wiązać z ryzykiem wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Ogólnikowe twierdzenia strony, pozbawione szerszego uzasadnienia i niepoparte stosownymi dokumentami, nie mogą natomiast stanowić podstawy do orzeczenia przez Sąd o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. Okoliczności odnoszące się do tej sytuacji nie zostały we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, ani w zażaleniu skonkretyzowane. Nawet zatem uwzględniając możliwość reformatoryjnego orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny, należy stwierdzić, że skarżąca również w zażaleniu nie wykazała zaistnienia przesłanki wyrządzenia znacznej szkody w sposób wymagany przepisem art. 61 § 3 P.p.s.a. Wskazać trzeba, że każda decyzja czy postanowienie zobowiązujące do uiszczenia należności pieniężnych pociąga za sobą dolegliwość rodzącą określony skutek w finansach zobowiązanego do ich uiszczenia. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu nie służy jednakże zabezpieczeniu przed jakimikolwiek skutkami egzekucji, lecz jedynie przed takimi, których w sytuacji ewentualnego wygrania sporu sądowego nie można by było naprawić. Nie bez znaczenia dla oceny wystąpienia przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a. jest fakt, że w przypadku ewentualnego uwzględnienia skargi uiszczone, a nienależne zobowiązanie będzie podlegać zwrotowi wraz z odsetkami, stanowiącymi swoistą formę odszkodowania, co przemawia za "odwracalnością" skutków spowodowanych wykonaniem kwestionowanego aktu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 grudnia 2013 r., sygn. akt II GZ 681/13, dostępne w CBOSA). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z 197 § 1 i 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.