II OZ 349/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia T.B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 grudnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2915/13 o odmowie dopuszczenia T.B. do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika w sprawie ze skargi S.D. na uchwałę Rady Gminy Szydłowo z 30 sierpnia 2010 r. Nr XLII/187/2010 w przedmiocie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić zażalenie. 2 1

Postanowieniem z 19 maja 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił dopuszczenia T.B. (dalej jako "wnioskodawca") do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi S.D. na uchwałę Rady Gminy Szydłowo z 30 sierpnia 2010 r. Nr XLII/187/2010 w przedmiocie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że wnioskodawca nie jest uczestnikiem niniejszego postępowania z mocy prawa. Brak jest także podstaw do dopuszczenia go do udziału w sprawie na podstawie art. 33 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a."). Przedmiotem postępowania jest uchwała w przedmiocie zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Szydłowo. Procedura uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego została określona przepisami ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 – dalej jako "u.p.z.p."). W procedurze tej nie stosuje się przepisów ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013, poz. 267 – dalej jako "k.p.a."). W ocenie Sądu I instancji, przepis art. 33 § 2 p.p.s.a. dotyczy spraw rozstrzyganych w toku administracyjnego postępowania, toczącego się na podstawie przepisów k.p.a. Przepis ten nie ma natomiast zastosowania w sytuacjach, gdy przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest akt bądź czynność podjęta poza postępowaniem administracyjnym, a przede wszystkim przepis prawa miejscowego lub uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego. Sąd I instancji podkreślił ponadto, że w niniejszej sprawie skarga została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2013, poz. 594 ze zm. – dalej jako "u.s.g."). Skarga na uchwałę w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przysługuje wyłącznie osobie, której interes prawny został naruszony. W ocenie Sądu I instancji, nie jest więc możliwe dopuszczenie do udziału w takiej sprawie w charakterze uczestnika postępowania jakiejkolwiek innej osoby. Osoba taka może natomiast wystąpić z własną skargę na podstawie art. 101 u.s.g. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł wnioskodawca. Zarzucił naruszenie art. 33 § 2 p.p.s.a. przez jego błędną wykładnię. Wniósł o zmianę postanowienia w całości i dopuszczenie go do udziału w postępowaniu, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 33 § 2 p.p.s.a., udział w charakterze uczestnika postępowania może zgłosić osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. W świetle powyższej regulacji dopuszczenie danego podmiotu w charakterze uczestnika postępowania, może mieć miejsce wyłącznie w tym postępowaniu sądowym, które w wyniku złożenia skargi staje się "następstwem" postępowania administracyjnego. Kwestia ta ma zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie. Nieprzypadkowo bowiem ustawodawca posłużył się pojęciem "postępowanie administracyjne", które jest pojęciem prawnym i nawiązuje do regulacji zawartej w art. 1 k.p.a. Jedynie postępowania enumeratywnie wymienione w tym przepisie stanowią "postępowania administracyjne" i do tego rozumienia odwołuje się przepis art. 33 § 2 p.p.s.a. statuujący przesłanki dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym. Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała zapadła nie wskutek przeprowadzenia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 1 k.p.a., lecz podjęto ją w procedurze uchwałodawczej przewidzianej w przepisach ustawy o samorządzie gminnym. Nie mamy tu więc do czynienia z załatwieniem indywidualnej sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu k.p.a. Procedura uchwalenia studium jest całkowicie odrębnie uregulowana i nie prowadzi do załatwienia sprawy administracyjnej, podczas gdy takie właśnie postępowanie określa art. 1 pkt 1 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, termin "postępowanie administracyjne" niewątpliwie należy traktować szeroko, a stwierdzenie, że powinno ono dotyczyć wszelkich postępowań objętych sądową kontrolą jest oczywiście prawidłowe. Nie może to jednak oznaczać, że obejmie on postępowania, które w żaden sposób nie mają charakteru postępowania administracyjnego w znaczeniu zakreślonym przez art. 1 k.p.a. Celem szerokiego rozumienia terminu "postępowanie administracyjne" jest uniknięcie bezzasadnego zawężenia udziału w postępowaniu uczestników postępowania, w takich postępowaniach jak np. postępowanie egzekucyjne, które pomimo swej odrębności pozostaje postępowaniem, w którym załatwia się sprawę indywidualnego podmiotu. Należy jednak przyjąć założenie, że racjonalny ustawodawca konsekwentnie w systemie prawa używa pojęć prawnych, a użycie w art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a. sformułowania "postępowanie administracyjne" zamiast "postępowanie objęte sądowa kontrolą" było zamierzone i uzasadnione. Zgodnie z dyrektywami interpretacyjnymi wykładni niezasadne jest przypisywanie pojęciom dostatecznie określonym, nowego, odmiennego znaczenia. Oznacza to, że art. 33 § 2 p.p.s.a. nie daje podstaw do dopuszczenia wnioskodawcy jako uczestnika postępowania w przedmiotowym postępowaniu sądowym, niezależnie od tego czy posiada on interes prawny w tej sprawie. Ewentualne naruszenie interesu prawnego wnioskodawcy może natomiast stanowić podstawę złożenia przez niego odrębnej skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 101 u.s.g. Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia. ----------------------- 2 3