II OZ 327/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia S. S.A. z siedzibą w T. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 marca 2024 r. sygn. akt II SA/Lu 184/24 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie ze skargi S. S.A. z siedzibą w T. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 grudnia 2023 r. nr ZOA-VIII.7721.23.2023 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych postanawia: oddalić zażalenie.

S. S.A. z siedzibą w T. (dalej: "skarżąca") pismem z 29 stycznia 2024 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej "LWINB") z 21 grudnia 2023 r., znak: ZOA-VllI.7721.23.2023 utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Janowie Lubelskim z 30 października 2023 r., znak: SIO.735618123 wstrzymującym skarżącej prowadzenie robót budowlanych przy budowie obiektu reklamy dwustronnej. Wśród wniosków skargi znalazł się m. in. wniosek o wstrzymanie wykonania przedmiotowego postanowienia, złożony na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: "P.p.s.a."). Skarżąca podniosła, że skutkiem realizacji postanowienia wstrzymującego roboty będzie konieczność poniesienia opłaty legalizacyjnej i związane z tym uniknięcie nakazu rozbiórki. Uiszczenie takiej opłaty może wyrządzić skarżącej znaczną szkodę, zwłaszcza w relacji do niewielkiej wartości spornego obiektu. Ponadto skarżąca wskazała na toczące się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowania dotyczące analogicznej sytuacji, w której Trybunał będzie badał zgodność z Konstytucją art. 29 ust. 3 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 17 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. 2023 r. poz. 682, ze zm.; dalej: "p.b.") Zdaniem skarżącej wątpliwości co do konstytucyjności przepisów mogą spowodować obalenie domniemania ich zgodności z Konstytucją, co skutkowałoby zmarnotrawieniem potencjalnie uiszczonej przez skarżącą opłaty legalizacyjnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Postanowieniem z 20 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Lu 184/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że zasadniczo wykluczona jest możliwość wstrzymania wykonania postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych, gdyż co do zasady nie jest to akt, w przypadku którego można uzasadnić zastosowanie ochrony tymczasowej z art. 61 § 3 P.p.s.a., szczególnie w sytuacji, gdy postanowienie dotyczy zakończonych robót budowlanych. W ocenie Sądu postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych nie kończy sprawy i nie rozstrzyga o kwestii legalizacji albo rozbiórki. Celem tego rodzaju postanowienia jest uruchomienie trybu postępowania legalizacyjnego. Dopiero na kolejnym etapie postępowania na skarżącą zostaną ewentualnie nałożone obowiązki. W przypadku postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, wydanego wyłącznie na podstawie art. 48 ust. 1 p.b., nie można mówić o nałożeniu na skarżącą żadnych obowiązków, z którymi wiąże się niebezpieczeństwo trudnych do odwrócenia skutków lub wyrządzenia znacznej szkody. W rozpoznawanej sprawie organ nie znalazł podstaw do zastosowania art. 48 ust. 2 p.b. (nałożenia na skarżącą obowiązku zabezpieczenia obiektu budowlanego lub terenu, na którym prowadzona jest budowa; usunięcia stanu zagrożenia), czyli nie nałożył na skarżącą żadnych obowiązków. Jednocześnie zawarta w zaskarżonym postanowieniu informacja o możliwości legalizacji budowy przedmiotowego obiektu budowlanego do niczego skarżącej nie zobowiązuje - ani do złożenia dokumentów ani do uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Sąd powołał także właściwe orzecznictwo sądów administracyjnych zawierającą tożsamą argumentację do tej przedstawionej przez sąd. W zakresie przywołanego przez skarżącą toczącego się postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie zgodności z Konstytucją art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c p.b., Sąd wskazał, że stwierdzenie niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją może stanowić podstawę wznowienia postępowania sądowego (art. 272 P.p.s.a.). Nie jest to okoliczność wymieniona w art. 61 § 3 P.p.s.a., dlatego nie stanowi ona podstawy do wstrzymania wykonania postanowienia. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła skarżąca, działając za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika będącego adwokatem, zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie. Skarżąca zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że skarżąca nie powołała konkretnych okoliczności, które świadczyłyby o zasadności złożonego wniosku o wstrzymanie wykonania postanowienia LWINB, podczas gdy skarżąca uprawdopodobniła, że w niniejszej sprawie w przypadku braku wstrzymania wykonania postanowienia LWINB zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, wskazując, że: a) postanowienie LWINB wywołuje daleko idące konsekwencje, w szczególności związane z obowiązkiem poniesienia wysokiej opłaty legalizacyjnej w wysokości 125.000,00 zł niezbędnej do kontynuowania procedury legalizacyjnej oraz uniknięcia wydania przez organ nakazu rozbiórki; b) uiszczenie wysokiej opłaty legalizacyjnej w wysokości 125.000,00 zł może wyrządzić skarżącej znaczną szkodę (zwłaszcza w stosunku do niewielkiej wartości kontenerów); c) przed Trybunałem Konstytucyjnym toczy się obecnie postępowanie, w którym TK bada zgodność z Konstytucją RP art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c p.b., który ma zastosowanie również w niniejszej sprawie, a wątpliwości co do konstytucyjności ww. przepisu mogą spowodować obalenie domniemania ich zgodności z Konstytucją RP, w konsekwencji czego skarżąca zostanie narażona na zmarnotrawienie potencjalnie uiszczonej przez nią opłaty legalizacyjnej, gdyby bowiem wskazany przepis był stosowany zgodnie z ustawą zasadniczą, potrzeba uiszczenia tej opłaty nigdy by nie powstała. Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania zażaleniowego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu powołana została w celu ochrony tymczasowej przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłoby dla strony wywołać wykonanie takiego aktu, zanim zostanie on zbadany przez sąd administracyjny pod kątem jego legalności. Ochrona tymczasowa służy więc temu, aby w okresie do rozpatrzenia skargi strona, z uwagi na skutki, jakie może wywołać wykonanie zaskarżonego aktu, nie poniosła znacznej szkody lub by nie doszło do wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków (por. postanowienie NSA z 14 listopada 2018 r., sygn. akt II OZ 1129/18, CBOSA). Wykazanie zaistnienia przynajmniej jednej ze wskazanych w tym przepisie przesłanek spoczywa na wnioskodawcy. Dla wnioskującego o wstrzymanie wykonania aktu administracyjnego oznacza to obowiązek przywołania konkretnych okoliczności wskazujących na to, że wykonanie decyzji (postanowienia) spowoduje w stosunku do niego lub innych osób niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków i przytoczenia okoliczności uzasadniających to żądanie wraz z informacjami, które mogą to żądanie uprawdopodobnić. Skarżąca tych okoliczności nie uprawdopodobniła. W uzasadnieniu zażalenia skarżąca wskazała, że konsekwencją wykonania zaskarżonego postanowienia organu jest konieczność uiszczenia niebagatelnej opłaty legalizacyjnej celem uniknięcia wydania przez organ nadzoru budowlanego rozbiórki obiektu budowlanego. Z tym stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Skarżąca wskazuje na konieczność wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia z powodu tego, że wykonanie tego postanowienia może w przyszłości, w odrębnym postępowaniu doprowadzić do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Skutkiem postępowania legalizacyjnego może zaś być nałożenie na skarżącą obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej, a w razie braku jej uiszczenia orzeczenie rozbiórki. Nie dowodzi to jednak zaistnienia przesłanek wstrzymania wykonania aktu, skoro na podstawie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych dotyczącego już zakończonych robót budowlanych nie nałożono na skarżącą żadnych obowiązków. Trafnie wskazuje Sąd pierwszej instancji, że konsekwencją wydanego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych nie jest konieczność poniesienia przez skarżącą opłaty legalizacyjnej, a zainicjowanie postępowania legalizacyjnego. Taki obowiązek poniesienia opłaty legalizacyjnej powstanie na skutek wydania przez właściwy organ nadzoru budowlanego postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej wydawanego na podstawie art. 49 ust. 2a p.b. To dopiero na tym etapie na skarżącą może zostać nałożony obowiązek fiskalny. Dlatego ewentualność wszczęcia i prowadzenia odrębnego postępowania w żaden sposób nie jest okolicznością świadczącą o zagrożeniu dla skarżącej, o jakim mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Skarżąca uzasadnia ponadto zasadność wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia wydaniem w analogicznej sprawie przez Trybunał Konstytucyjny postanowienia tymczasowego z 1 grudnia 2023 r., sygn. akt Ts 19/23 wstrzymującego wykonanie decyzji LWINB z 12 grudnia 2018 r., znak ZOA-V.772 1.25.2018 nakazującej rozbiórkę kontenerów, na których eksponowana jest treść reklamy. Przesłankami do wydania postanowienia tymczasowego zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393) jest to, że Trybunał może wydać postanowienie tymczasowe o zawieszeniu lub wstrzymaniu wykonania orzeczenia w sprawie, której skarga konstytucyjna dotyczy, jeżeli wykonanie wyroku, decyzji lub innego rozstrzygnięcia mogłoby spowodować nieodwracalne skutki, wiążące się z dużym uszczerbkiem dla skarżącego albo gdy przemawia za tym inny ważny interes skarżącego lub ważny interes publiczny. Oznacza to, że przesłanki te są odmienne od przesłanek uzasadniających wydanie przez sąd administracyjny postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. NSA rozpatrując niniejszą sprawę nie jest związany przedmiotowym postanowieniem tymczasowym oraz zawartą w nim argumentacją uzasadniającą wstrzymanie wykonania aktu, tym bardziej mając na uwadze, że dotyczy ono przedmiotowo innej sprawy. Należy jednak zauważyć, że argumentacja powołana przez Trybunał Konstytucyjny nie jest w ogóle adekwatna do niniejszej sprawy rozpatrywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przedmiotem powołanego przez skarżącą postanowienia tymczasowego była decyzja o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego, na którym eksponowana jest treść reklamy, a nie postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych. Paradoksalnie potwierdza to, że wniosek skarżącej w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia jest przedwczesny. Takie stanowisko jest uzasadnione funkcją postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Jeszcze raz należy zauważyć, że celem wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych jest zainicjowanie postępowania legalizacyjnego, co wiąże się z koniecznością poniesienia opłaty legalizacyjnej albo nakazem rozbiórki. Dopiero ewentualne rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego w tym przedmiocie będą mogły być rozpatrywane pod kątem zasadności ich wstrzymania, co miało też miejsce w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia przywołanego postanowienia tymczasowego. Ponadto przywołane i wyróżnione przez skarżącą orzecznictwo sądów administracyjnych w przedmiocie wstrzymania wykonania aktu administracyjnego w związku z koniecznością poniesienia opłaty legalizacyjnej nie jest adekwatne. Orzeczenia te zostały wydane w sprawach wstrzymania postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, a nie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych (postanowienie NSA z 16 września 2005 r., sygn. akt II OZ 755/05; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 17 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 66/11; CBOSA). Potwierdza to, że argumentacja przedstawiona w zażaleniu oraz we wniosku o wstrzymanie wykonania postanowienia jest nietrafna. Mając na uwadze, że postanowienie Sądu pierwszej instancji było zasadne, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 w zw. z art.197 § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.