II OZ 323/21

Dnia 25 maja 2021 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2021 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia [...] Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 631/20 o oddaleniu wniosku [...] Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] o uchylenie lub zmianę postanowienia sądu wojewódzkiego z dnia 9 lipca 2020 r. o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skarg T. M., J. L., K. L. oraz Wspólnoty Mieszkaniowej Budynku [...] w K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2020 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i umorzyć postępowanie z wniosku [...] Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] o uchylenie lub zmianę postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 631/20.

Postanowieniem z 18 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 631/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Krakowie oddalił wniosek [...] Sp. z o.o. sp. k. z/s w [...] (inwestor, Spółka) o uchyleniu lub zmianę postanowienia tegoż sądu z 9 lipca 2020 r. o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2020 r., znak: [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu postanowienia sąd pierwszej instancji wskazał, że postanowieniem z 9 lipca 2020 r. WSA w Krakowie wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji, którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2018 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestora dla zamierzenia pod nazwą "Remont, przebudowa i nadbudowa istniejącej nieużytkowej oficyny tylnej kamienicy ul. [...] w [...] na cele mieszkalne, przebudowa istniejących i budowa nowych otworów nowych i okiennych (w tym także w granicy z działką [...],[...],[...] obr. 1 [...]), doświetlenie wnętrza w części nadbudowanej oknami w ścianach zewnętrznych i lukarnami, budowa balkonów od strony północnej, budowę tarasu na poziomie IV piętra, budowa tarasów w przestrzeni poddasza, budowa windy, budowa istniejącej wewnętrznej klatki schodowej, budowa schodów zewnętrznych oraz pochylni dla niepełnosprawnych wraz z zagospodarowaniem terenu i remontem muru w granicy z działką nr [...] obr. 1 [...], termoizolacja ściany zewnętrznej dodatkowo na działce nr [...] obr. 1 [...], gazu i wody dodatkowo na działce nr [...] obr. 1 [...] przy ul. [...] w K.". Spółka jako uczestnik postępowania wniosła o uchylenie postanowienia o wstrzymaniu wykonaniu decyzji, ewentualnie jego zmianę oraz uzależnienie wstrzymania wykonania decyzji od złożenia przez stronę skarżącą kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora w kwocie 1 626 144 zł, bądź innej według uznania sądu. Spółka wywodziła, że na skutek zmiany okoliczności w stosunku do stanu z chwili wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, postanowienie to nie jest już potrzebne oraz nie spełnia swojego celu z uwagi na stan zaawansowania robót oraz szereg prac dodatkowych, których wykonanie jest nakazane przez organ nadzoru budowlanego. Uzasadniając wniosek o uzależnienie wstrzymania wykonania przedmiotu skargi od złożenia przez skarżących kaucji w celu zabezpieczenia roszczeń inwestora wyjaśniono, że powołana na wstępie kwota składa się z kwoty 1 326 144 zł stanowiącej szkodę w postaci utraconych korzyści, tj. czynszu jaki inwestor mógłby osiągnąć gdyby nie było opóźnień związanych w realizacją inwestycji przez okres 2 lat oraz kwoty 300 000 zł jako oszacowanych kosztów, jakie spółka jest obowiązana ponieść w związku z wykonaniem postanowienia organu nadzoru budowlanego. Na wezwanie sądu wojewódzkiego, do wniosku uczestnika o zmianę postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji ustosunkowali się: skarżąca T. M. oraz Wspólnota Mieszkaniowa Budynku [...] w K. Skarżący wnieśli o oddalenie wniosku o uchylenie lub zmianę postanowienia. W piśmie z 12 października 2020 r. Spółka podtrzymała swój wniosek o uchylenie lub zmianę zaskarżonego postanowienia, przedstawiając kosztorysy powykonawcze wykonanych robót oraz wykonanych prac zabezpieczających. Wskazując na powyższe sąd pierwszej instancji oddalając wniosek uczestnika stwierdził, że okoliczności, które legły u podstaw przekonania sądu o celowości zastosowania ochrony tymczasowej, pozostają nadal aktualne. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła [...] Sp. z o.o. sp. k. z/s w [...], zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuca się naruszenie: 1) art. 61 § 4 Ppsa poprzez nie uchylenie postanowienia wstrzymującego wykonania decyzji, pomimo że nastąpiła zmiana okoliczności, a to z uwagi na stan zaawansowania prac budowlanych wstrzymanie wykonania decyzji nie realizuje swojego celu; - które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na zaskarżone postanowienie; 2) art. 61 § 4 Ppsa w zw. z art. 35a ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 35a ust. 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 730¹ § 1 Kodeksu postępowania cywilnego (K.p.c.) w zw. z art. 21 i art. 64 Konstytucji RP poprzez nieuchylenie i jednocześnie nie dokonanie zmiany postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji oraz nieuzależnienie wstrzymania wykonania decyzji od złożenia przez stronę skarżącą kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora, pomimo złożenia przez Uczestnika jako inwestora wniosku dotyczącego takiej kaucji oraz pomimo uprawdopodobnienia przez Uczestnika szkody polegającej w szczególności na kosztach robot zabezpieczających koniecznych w przypadku wstrzymania robot oraz szkody w postaci utraconych korzyści w związku z przesunięciem w czasie realizacji inwestycji budowlanej oraz przedstawienia przez Uczestnika rozmiaru inwestycji, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na zaskarżone postanowienie; 3) art. 61 § 4 Ppsa w zw. z art. 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 16 § 1 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 8 zd. 2 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców w zw. z art. 67 § 3 Ppsa w zw. z art. 65 § 1 Ppsa poprzez nieuchylenie postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w sytuacji znacznego zaawansowania robot budowlanych i nie spełnienia przez postanowienie wstrzymujące wykonanie decyzji swojej funkcji z uwagi na stan zaawansowania robot z takim uzasadnieniem, że: (i) inwestor wykorzystał fakt, iż przepisy nie nakładają na niego obowiązku zawiadomienia o zmianie adresu, oraz że (ii) inwestor rozpoczął budowę w oparciu o ostateczną, lecz nieprawomocną decyzję ze świadomością, iż może ona być zaskarżona do sądu, oraz że (iii) kontynuował prace pomimo nieformalnej informacji o postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji - pomimo że: a) postanowienia doręcza się drogą oficjalną na adres wskazany w rejestrze (KRS), a uczestnikowi nie doręczono postanowienia aż do 24 listopada 2020 r. i to pomimo, że nawet skarżący zawiadamiał sąd od zmianie adresu uczestnika (choć dopiero po wydaniu przez sąd postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji); b) nie można wymagać, aby inwestor wstrzymywał się w rozpoczęciem robot na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę tylko dlatego, że decyzja być może (czy nawet prawdopodobnie) będzie zaskarżona do sądu; c) skoro w polskim systemie prawa do określonego zachowania można być zobowiązanym tylko na podstawie przepisu prawa, to nie można czynić zarzutu uczestnikowi, iż wykorzystał brak obowiązku, gdyż w takim przypadku oznaczałoby to, że uczestnik ponosi negatywne konsekwencje nie wykonania czynności, do której wykonania nie jest zobowiązany, a tym samym że wymaga się od niego, aby podejmował czynności, których nie wymagają przepisy; d) postanowienie o wstrzymaniu wykonania zostało wydane 9 lipca 2020 r., a roboty rozpoczęły się parę miesięcy wcześniej, wobec czego kwestia zmiany adresu czy doręczenia postanowienia nie miała wielkiego wpływu na stan zaawansowania robot, w związku z czym przesłanka zmiany okoliczności w postaci stanu zaawansowania robót zachodziłaby niezależnie od działań uczestnika, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na zaskarżone postanowienie; 4) art. 61 § 4 Ppsa w zw. z art. 35a ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 21 i art. 64 Konstytucji RP poprzez oddalenie wniosku o uzależnienie wstrzymania wykonania decyzji od złożenia przez stronę skarżącą kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora z takim uzasadnieniem, że: a) nałożenie kaucji w wysokości realnie zabezpieczającej ewentualne przyszłe roszczenia inwestora przekracza możliwości finansowe przeciętnego obywatela - pomimo że: (i) nie ma podstawy prawnej do odmowy kaucji w oparciu o stan zamożności skarżących; (ii) sąd nie badał stanu zamożności skarżących ani nie składali oni wniosku choćby o zwolnienie od kosztów; (iii) sąd mógł orzec w kaucji w mniejszej wysokości aniżeli wnioskowana przez inwestora, a ponadto inwestor zawarł we wniosku sformułowanie odnoszącego się do wysokości kaucji: "ewentualnie w innej kwocie według uznania Sądu" b) gdyby uczestnik nie przystąpił do robót w oparciu o nieprawomocną decyzję, to nadzór budowlany nie nakazałby dodatkowych robot zabezpieczających, pomimo że: (i) ingerencja organu nadzoru była efektem nie doręczenia uczestnikowi postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji; (ii) w każdym przypadku wstrzymania robót konieczne jest wykonanie robot zabezpieczających choćby ze względów bezpieczeństwa; (iii) inwestor miał prawo rozpocząć roboty w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę; (iv) niezależnie od kosztów robót zabezpieczających, roszczenia inwestora dotyczą szkody w postaci utraconych korzyści (utraconego czynszu) spowodowanej przesunięciem terminu realizacji inwestycji, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na zaskarżone postanowienie. Wobec powyższych zarzutów strona żaląca się wnosi o: 1) uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie; ewentualnie, na wypadek uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że nie zachodzi podstawa uchylenie zaskarżonego postanowienia, lub że zachodzi podstawa do zmiany postanowienia, wnosi o: 2) zmianę zaskarżonego postanowienia w całości, tj. uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z wnioskiem uczestnika. W każdym przypadku wnosi o: 3) przyznanie uczestnikowi zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów sądowych oraz kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zaskarżone postanowienie podlega uchyleniu, zaś postępowanie z wniosku o uchylenie lub zmianę postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji należy umorzyć. W niniejszej sprawie wnoszący zażalenie uczestnik wniósł o uchyleniu lub zmianę postanowienia sądu wojewódzkiego z 9 lipca 2020 r. o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji. Tymczasem, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 25 maja 2021 r., II OZ 322/21, uchylił postanowienie sądu pierwszej instancji z 9 lipca 2020 r. i przekazał sprawę WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania. Zatem postanowienie o uchylenie lub zmianę, którego wniosła strona, nie funkcjonuje już w obrocie prawnym. Stąd, w świetle przepisów regulujących zastosowanie instytucji ochrony tymczasowej postanowienie WSA w Krakowie z 18 listopada 2020 r. podlega uchyleniu, a postępowanie wpadkowe w tym zakresie, należy uznać za bezprzedmiotowe. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 Ppsa oraz na mocy art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 193 Ppsa, orzekł jak w sentencji. Odnosząc się zaś do wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego wyjaśnić należy, że przepisy art. 203 i 204 Ppsa, które regulują kwestie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania do postępowania toczącego się na skutek wniesienia zażalenia na postanowienie sądu pierwszej instancji.