II OZ 318/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Rady Gminy N. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2023 r., sygn. akt VII SO/Wa 2/23 o wymierzeniu grzywny w sprawie z wniosku M. S. o wymierzenie Radzie Gminy N. grzywny za nieprzekazanie w terminie skargi wraz z aktami sprawy postanawia: oddalić zażalenie.

Uzasadnienie. Pismem z dnia 8 marca 2023 r. Marcin S. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o wymierzenie Radzie Gminy N. grzywny za nieprzekazanie w terminie jego skargi z dnia 5 grudnia 2022 r. na uchwałę nr XLIX/497/2002 Rady Gminy N. z dnia 10 października 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi R. w gminie N. W odpowiedzi na wniosek, Rada Gminy N. wniosła o jego oddalenie, jednocześnie przekazując Sądowi ww. skargę wniesioną do organu 5 grudnia 2022 r. przez A. S. i M. S. Organ podniósł, że sprawa między tymi samymi stronami podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pod sygn. akt VII SA/Wa 2196/22, a pierwotna skarga tych samych skarżących w tym przedmiocie została wniesiona 18 września 2022 r. i terminowo przekazana do Sądu z aktami sprawy. Ponowne wniesienie przez te same osoby skargi dotyczącej już zaskarżonego aktu spowodowało omyłkę po stronie pracowników Urzędu Gminy N., którzy niewłaściwie zinterpretowali obowiązki prawne organu i nie przekazali nowej skargi do Sądu. Organ podkreślił, że to zaniechanie nie było wynikiem złej woli ani intencji spowodowania negatywnych konsekwencji dla strony skarżącej, tym bardziej - że zdaniem organu - ponowna skarga i tak powinna podlegać odrzuceniu. W ocenie organu, zaistniałego opóźnienia w przekazaniu skargi nie sposób ocenić w oderwaniu od faktu, że przedmiotem skargi jest akt prawa miejscowego obowiązujący od ponad 20 lat, którego zapisów wcześniej nie kwestionowano. W związku z tym organ stwierdził, że nie ucierpiało "oczekiwanie pilności rozpoznania sprawy skarżących przez Sąd, skoro przed dwa dziesięciolecia nie dostrzegali naruszenia jakiegokolwiek interesu prawnego". Końcowo wskazano, że nigdy przedtem Rada Gminy N. nie uchybiła obowiązkowi terminowego przekazania skargi do Sądu i jest to pierwsze takie uchybienie po stronie organu. Postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2023 r., sygn. akt VII SO/Wa 2/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymierzył Radzie Gminy N. grzywnę w wysokości 2500 (dwa tysiące pięćset) złotych oraz zasądził od Rady Gminy N. na rzecz skarżącego M. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sąd stwierdził, że skarga wpłynęła do elektronicznej skrzynki podawczej organu 5 grudnia 2022 r. Wobec tego Rada Gminy N. powinna była przekazać skargę do Sądu w terminie do 4 stycznia 2023 r. Nie jest przedmiotem sporu, że organ nie dopełnił tego obowiązku w zakreślonym wyżej terminie. Skargę tę przekazał bowiem Sądowi dopiero przy piśmie z 23 marca 2023 r. stanowiącym odpowiedź na rozpatrywany wniosek o wymierzenie grzywny. Uczynił to zatem po upływie blisko 2,5 miesięcy po upływie trzydziestodniowego terminu na przekazanie skargi. W ocenie Sądu, w sytuacji tak znacznego przekroczenia terminu wynikającego z art. 54 § 2 P.p.s.a., nieuzasadnione byłoby oddalenie rozpatrywanego wniosku o wymierzenie grzywny. Sąd wziął przy tym pod uwagę stanowisku organu co do wątpliwości, jakie u pracowników organu wzbudziła ponowna skarga tych samych osób na ten sam akt prawa miejscowego. Jak już jednak wyżej zasygnalizowano, kwestia dopuszczalności takiej skargi nie podlega wiążącej ocenie organu, za pośrednictwem którego skarga jest składana. Jeżeli organ uważa skargę za niedopuszczalną, to przekazując ją Sądowi w terminie, może w odpowiedzi na skargę zawrzeć umotywowany wniosek o jej odrzucenie. Sąd podkreślił, że z treści analizowanego środka zaskarżenia wynika jednoznacznie, że -jak wskazano w jego tytule - jest to "skarga na uchwałę RG N. do WSA w Warszawie". Zatem organ nie mógł mieć żadnych usprawiedliwionych wątpliwości co do charakteru tego środka. Nie powinno być również wątpliwości, co do tego, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem podlegającym kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny. Sąd podkreślił, że grzywna wymierzana na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. ma m.in. funkcję dyscyplinującą, a znajduje swoją podstawę faktyczną w samym fakcie nieprzekazania w terminie skargi do sądu administracyjnego przez podmiot, do którego wpłynęła i przeciwko któremu jest skierowana. Wymierzenie grzywny służy nie tylko zmuszeniu organu do przekazania skargi wraz z odpowiedzią na nią i aktami sprawy, lecz również ma na celu wywarcie na organie represji za niedopełnienie tej czynności w przepisanym terminie oraz zapobieganie naruszeniom prawa w przyszłości, zarówno przez ukaranego jak i przez inne organy. Bez znaczenia zatem dla oceny zasadności wymierzenia grzywny pozostaje fakt przesłania do sądu skargi po upływie wspomnianego terminu. Biorąc pod uwagę całokształt okoliczności niniejszej sprawy, w tym kontekst procesowy, w jakim została wniesiona skarga (ponowna skarga tych samych osób na ten sam akt), przyczyny opóźnienia w przekazaniu aktu (omyłka pracowników organu) oraz rozmiar tego opóźnienia (przekazanie skargi po ok. 2,5 miesiąca po upływie ustawowego terminu), Sąd uznał, że uzasadnione jest nałożenie grzywny w wysokości 2.500 zł. Zauważył, że w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a. mógł nałożyć na organ grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Jak już wyżej zasygnalizowano, termin na przekazanie analizowanej skargi upłynął już w 2023 r., w związku z tym Sąd uwzględnił, że zgodnie z obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 17 lutego 2023 r. (M.P. poz. 218), przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej, pomniejszone o potrącone od ubezpieczonych składki na ubezpieczenia emerytalne, rentowe oraz chorobowe, w 2022 r. wyniosło 5540,25 zł. Maksymalna wysokość grzywny mogła zatem wynosić dziesięciokrotność tej kwoty, tj. 55.402,50 zł. W ocenie Sądu, dla uniknięcia podobnych uchybień w przyszłości, wystarczające będzie wymierzenie organowi grzywny w wysokości 2500 zł, tj. w wysokości nieprzekraczającej 5% maksymalnej kwoty grzywny. W zażaleniu na powyższe postanowienie Rada Gminy N. zarzuciła naruszenie art. 55 § 1 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na wymierzeniu Radzie Gminy N. grzywny w kwocie 2.500 zł za nieprzekazanie w terminie skargi z dnia 5 grudnia 2022 r. wraz z aktami do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w sytuacji gdy okoliczności faktyczne występujące w niniejszej sprawie uzasadniały odstąpienie przez Sąd pierwszej instancji od wymierzenia organowi przedmiotowej grzywny, a co najmniej miarkowania jej wysokości - proporcjonalnie do wagi naruszenia, co w opinii organu, nie zostało uczynione przez Sąd w niniejszej sprawie. Rada Gminy N. wniosła o uchylenie skarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, nadto zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego. W uzasadnieniu zażalenia Rada Gminy N. podniosła, że sprawa między tymi samymi stronami podlega rozpoznaniu przez WSA w Warszawie pod sygn. akt VII SA/Wa 2196/22. Po otrzymaniu skargi z dnia 18 września 2022 r. organ w pełni wypełnił obowiązek wynikający z art. 54 § 2 P.p.s.a. przekazując terminowo skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Ponowne wniesienie przez te same osoby skargi dotyczącej już zaskarżonego aktu w dniu 5 grudnia 2022 r. spowodowało omyłkę po stronie pracowników Urzędu Gminy N., którzy niewłaściwie zinterpretowali obowiązki prawne organu i nie przekazali do Sądu skargi dotyczącej zaskarżonego już aktu. Nieprzekazanie więc drugiej skargi, wbrew obowiązkowi z art. 55 § 1 P.p.s.a., nie było w najmniejszym stopniu intencjonalne i jakkolwiek świadome. W oczywisty sposób - mając na uwadze toczące się w sprawie tego samego aktu z udziałem tożsamych podmiotów postępowanie - brak jest jakichkolwiek motywów po stronie organu, aby celowo i w wyniku "złej woli" nie przekazać Sądowi w terminie drugiej skargi wnioskodawcy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie zaś do art. 55 § 1 P.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 wymienionej ustawy, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Omawiana grzywna ma charakter dyscyplinująco-represyjny. Wymierzenie jej uzależnione jest od łącznego zaistnienia dwóch przesłanek, tj. złożenia przez skarżącego wniosku oraz niewykonanie w ogóle lub wykonanie po upływie ustawowego terminu obowiązku przewidzianego w art. 54 § 2 P.p.s.a. (por. postanowienia NSA: z dnia 3 listopada 2009 r., II OZ 951/09, LEX nr 527462; z dnia 23 września 2011 r., II OZ 790/11, LEX nr 966285). Podstawową okolicznością wymagającą rozważenia w niniejszej sprawie jest to, czy Sąd pierwszej instancji zasadnie zastosował wobec Rady Gminy N. środek z art. 55 § 1 P.p.s.a. Jak wynika z akt sprawy, Rada Gminy N. przez okres blisko 2,5 miesiąca nie przekazała skargi oraz koniecznych do rozpatrzenia skargi akt administracyjnych. Organ wyjaśnił, że nieprzekazanie skargi w terminie nie było wynikiem złej woli organu, lecz spowodowane było omyłką po stronie pracowników Urzędu Gminy N., którzy niewłaściwie zinterpretowali obowiązki prawne organu i nie przekazali nowej skargi do Sądu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższa argumentacja nie wyłącza winy organu, ani nie usprawiedliwia opóźnienia w przekazaniu skargi do sądu, jakie miało miejsce w niniejszej sprawie, co powoduje, że zasadnie WSA w Warszawie wymierzył organowi grzywnę. Wskazane przyczyny uchybienia terminu w postaci omyłki po stronie pracowników i złej interpretacji obowiązków organu nie usprawiedliwiają opóźnienia w wywiązaniu się organu z obowiązku nałożonego ustawą, jednakże mogą mieć wpływ na wysokość wymierzonej grzywny, bowiem zadaniem grzywny nie jest tylko pełnienie funkcji dyscyplinującej, lecz także represyjnej i prewencyjnej. Zaskarżone postanowienie o wymierzeniu grzywny realizuje wspomniane funkcję represyjną i prewencyjną w zgodzie z prawem (por. postanowienia NSA: z dnia 10 maja 2013 r., I OZ 348-349/13 oraz z dnia 23 września 2011 r., II OZ 790/11 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, także wysokość grzywny ustalona przez Sąd pierwszej instancji jest odpowiednia do okoliczności w jakich doszło do niewypełnienia ciążącego na organie obowiązku. Wskazać należy, że ustawodawca w art. 154 § 6 P.p.s.a. pozostawił sądowi orzekającemu w przedmiocie wymierzenia grzywny swobodny zakres ustalenia jej wysokości, tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Powyższy przepis pozwala na wymierzenie grzywny w wysokości adekwatnej do stopnia w jakim organ uchybił obowiązkowi przekazania akt, a zwłaszcza uwzględnienie okresu w jakim pozostawał on w zwłoce oraz okoliczności faktycznych, które legły u podstaw przekroczenia ustawowego terminu o którym mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że sąd wojewódzki wymierzając grzywnę wziął pod uwagę znaczny okres opóźnienia – 2,5 miesiąca. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji właściwie ocenił stopień zaniedbania obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 P.p.s.a. i wymierzył grzywnę w wysokości nieprzekraczającej 5% maksymalnej kwoty grzywny, argumentując przekonująco motywy, którymi się kierował. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.