II OZ 315/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Siegień po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia P. J. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 grudnia 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 894/24 w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi P. J. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 24 maja 2024 r., nr OA.7722.10.4.2024 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych postanawia: oddalić zażalenie.

Sygn. akt II OZ 315/25 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 18 grudnia 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 894/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi P. J. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 24 maja 2024 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji podniósł, że w dniu 26 lipca 2024 r. P. J. wniósł skargę na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 maja 2024 r., uchylające wydane w ramach postępowania legalizacyjnego postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 8 marca 2024 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i jednocześnie wstrzymującego skarżącemu budowę wagi najazdowej – wybudowanej bez wymaganego zgłoszenia. W skardze na opisane wyżej postanowienie skarżący wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. Wniosek nie zawierał uzasadnienia. Sąd pierwszej instancji podniósł, że skarżący nie wykazał, iż w sprawie zaistniały okoliczności warunkujące ochronę tymczasową, o której stanowi art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 4. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej: "p.p.s.a.". Wniosek nie odwoływał się do żadnej z ustawowych przesłanek wstrzymania, ani nie zawierał uzasadnienia. Ponadto Sąd pierwszej instancji zauważył, że nie podlega wstrzymaniu wykonania postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, gdyż postanowienie to zostało wydane w celu usunięcia skutków samowolnego działania inwestora i doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem i nie obliguje inwestora do podjęcia jakichkolwiek działań, ale do wstrzymania się od takowych. Zażalenie na to postanowienie wniósł P. J. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a poprzez nieuznanie, że wykonanie zaskarżonego postanowienia skutkuje niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie. Stosownie do treści przepisu art. 61 § 1 p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Przywołany powyżej art. 61 § 3 p.p.s.a., choć przewiduje możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji na wniosek strony, to uzależnia skorzystanie z takiego środka prawnego w sytuacji, gdy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia stronie znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Możliwość udzielenia ochrony tymczasowej została zatem ograniczona od wystąpienia jednej z dwóch przesłanek zawartych w omawianym przepisie. Obowiązkiem strony jest wskazanie we wniosku okoliczności na poparcie spełnienia przynajmniej jednej z tychże przesłanek. Innymi słowy, uprawnienie to wiąże się z obowiązkiem uzasadnienia wniosku, poprzez poparcie go stosownymi twierdzeniami i dokumentami na okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji. Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi w sposób przekonywujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania zaskarżonej decyzji, a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. Przy czym źródło tych zagrożeń ma stanowić zaskarżony akt administracyjny. Z konstrukcji powyższego przepisu wynika, że na wnioskodawcy spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zaskarżone postanowienie nie ma charakteru kończącego postępowanie i załatwiającego co do istoty kwestię legalizacji budowy wykonanej w warunkach samowoli budowlanej. Jego wstrzymanie nie jest możliwe na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., ponieważ wydanie takiego postanowienia uruchamia tryb postępowania legalizacyjnego prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego. Konsekwencją może być nałożenie na podmiot indywidualny określonego obowiązku, którego wykonanie w zależności od realiów konkretnej sprawy może zostać objęte ochroną tymczasową. W efekcie, wstrzymanie wykonania postanowienia nakazującego wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych byłoby przyzwoleniem na dalsze prowadzenie prac, mimo stwierdzonej samowoli budowlanej. Działanie takie stałoby w sprzeczności z regulacją prawa budowlanego dotyczącą czasowego wstrzymania prowadzenia robót budowlanych (por. post. NSA z dnia 28 sierpnia 2024 r., sygn. akt II OZ 430/24). Bezzasadne są argumenty strony wnoszącej zażalenie, która stara się wykazać przesłanki do wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia obowiązkiem uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Skutki w postaci prowadzenia postępowania legalizacyjnego, w tym nałożenia opłaty legalizacyjnej, nie wynikają w sposób bezpośredni z zaskarżonego postanowienia, a tylko skutki związane z jego wykonaniem mogłyby być rozważane w kontekście stosowania art. 61 § 3 p.p.s.a. Postępowanie legalizacyjne, czy obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej, nie są zagrożeniem, które wprost wynika z wykonania zaskarżonego postanowienia. Nie są to zatem zdarzenia kształtujące sytuację prawną skarżącego wskutek wydania zaskarżonego postanowienia. Nie zmienia tego fakt, że w zaskarżonym postanowieniu organ informuje, że inwestor może złożyć wniosek o legalizację, a także, że w celu uzyskania decyzji o legalizacji koniecznym będzie wniesienie opłaty legalizacyjnej. Informacje te, co do hipotetycznych wydarzeń, nie mogą być interpretowane jako skutki wynikające z zaskarżonego postanowienia. Podobnie nie może być interpretowane w taki sposób informacyjne – jak podkreślił organ – wyliczenie wysokości opłaty legalizacyjnej. Ustalenie opłaty legalizacyjnej następuje w drodze odrębnego postanowienia, pod warunkiem spełnienia wymogów, o których mowa w art. 49 ust. 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Tylko zaś ocena realnego zagrożenia związanego z zaskarżonym aktem może być interpretowana jako jedna z przesłanek wstrzymania jego wykonania. Przyszłe obawy nie mogą uzasadniać wstrzymania wykonania aktów organów administracji, które w żaden bezpośredni sposób nie mogą doprowadzić do ich wystąpienia (zob. postanowienie NSA z 26 kwietnia 2023 r., II OSK 717/23). Argumentacja, że skarżący nie zgadza się z zaskarżonym postanowieniem, w żaden sposób nie może być oceniana w kontekście przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., dotyczy bowiem kontroli zaskarżonego postanowienia w zakresie zgodności z obowiązującym porządkiem prawnym, która odbywa się na etapie merytorycznego rozpoznawania sprawy przez Sąd. Na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie nie ocenia się prawidłowości wydania zaskarżonego aktu pod kątem zgodności z prawem, ale ocenia się, czy wnioskodawca wskazał na zaistnienie przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., które uzasadniałby wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Takich strona skarżąca nie wskazała. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 197 § 1 i 2 w zw. z art. 184 p.p.s.a.