II OZ 308/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia K. L. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Po 92/23 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi K. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 9 listopada 2022 r., nr SKO.GP.4000.2053.2020 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 27 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Po 92/23, po rozpatrzeniu wniosku K. L., odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 9 listopada 2022 r., nr SKO.GP.4000.2053.2020, w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Sąd podał, że K. L. pismem z dnia 20 stycznia 2023 r. wniósł o wstrzymanie wykonania ww. decyzji, wskazując na niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, w postaci wystąpienia przez inwestora z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w oparciu o wadliwą decyzję o warunkach zabudowy. Sąd uznał, że wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Odwołał się przy tym do charakteru decyzji oraz stanowiska powszechnie wyrażonego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym na gruncie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259, zwana dalej: "p.p.s.a."). Zażalenie na powyższe postanowienie złożył skarżący, zarzucając naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. Podniósł, że Sąd zajął stanowisko automatycznie bez jakiejkolwiek analizy złożonej skargi, w której skarżący zarzucił decyzji szereg rażących uchybień. W ocenie strony, niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie wynika w istocie z samej decyzji o warunkach zabudowy, lecz z faktu, że w oparciu o zaskarżoną decyzję inwestor może niezwłocznie wystąpić o decyzję o pozwoleniu na budowę. Realizacja zabudowy zgodnie z zaskarżoną decyzją bezsprzecznie zrujnuje dotychczasowy ład przestrzenny zwartej zabudowy pierzejowej w M., będącej historycznym układem urbanistycznym, wpisanym do rejestru zabytków. Ponadto uniemożliwi realizację zabudowy na działkach sąsiednich zgodnie z dotychczasowym ładem urbanistycznym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Stosownie zaś do art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba, że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Zauważyć trzeba, że przewidziana w art. 61 § 3 p.p.s.a. ochrona tymczasowa nie służy zabezpieczeniu strony przed jakimikolwiek skutkami wykonania zaskarżonej decyzji, lecz jedynie przed skutkami bezpośrednio związanymi z jej wykonaniem, których ponadto nie można byłoby naprawić w razie ewentualnego uwzględnienia skargi. Chodzi więc o szkodę wyrządzoną wykonaniem konkretnej decyzji, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego (wyegzekwowanego) świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. W niniejszej sprawie nie można mówić o ewentualnym niebezpieczeństwie spowodowania trudnych do odwrócenia skutków lub wyrządzenia znacznej szkody w odniesieniu do decyzji wydanej w przedmiocie warunków zabudowy. Nie każda bowiem decyzja może podlegać wstrzymaniu na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. Do decyzji podlegających wstrzymaniu wykonania nie zalicza się decyzji o warunkach zabudowy. Należy w szczególności uwzględnić treść przepisów art. 4 ust. 2 i art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503) i wskazać, że z samej istoty tego typu decyzji wynika, że ich wydanie nie wiąże się dla stron z obowiązkiem działania, zaniechania, czy też z nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów. Organy zaś nie mają możliwości użycia środka przymusu do doprowadzenia do stanu zgodnego z treścią zaskarżonej decyzji. Wprawdzie decyzja o warunkach zabudowy daje inwestorowi prawo do wystąpienia do organu architektoniczno-budowlanego ze stosownymi wnioskami, sama jednak nie daje podstawy do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji zamierzonej inwestycji. Tym samym nie może ona wiązać się ze znaczną szkodą lub powodować nieodwracalne skutki. Ewentualnych niebezpieczeństw należy upatrywać na dalszym etapie postępowania, w którym dochodzi do konkretyzacji rozwiązań projektowych i udzielane jest pozwolenie na budowę. Na marginesie, inwestor może nie uzyskać pozytywnej dla niego decyzji w tym przedmiocie lub w ogóle zrezygnować z ubiegania się o udzielenie takiej zgody. Ten etap procesu inwestycyjno-budowlanego, w którym następuje uzyskanie warunków zabudowy, nie powoduje żadnych skutków, w tym uciążliwości dla terenów sąsiednich. Jeszcze raz należy podkreślić, że decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi aktu, który dawałby podstawę do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji planowanej inwestycji, a tym samym nie narusza na tym etapie inwestycyjnym praw strony w postaci wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania nieodwracalnych skutków (zob. postanowienia NSA: z dnia 29 września 2022 r., sygn. akt II OSK 1945/22; z dnia 19 września 2017 r., sygn. akt II OZ 901/17, z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 3303/17). Ponadto, zauważyć należy, że sąd rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania aktu nie ocenia argumentacji samej skargi, ani prawidłowości jego wydania. Dokonywanie jakiegokolwiek przedsądu zanim sprawa zostanie merytorycznie rozpoznana jest niedopuszczalne. Nadto skarżący odwołuje się do bliżej nieskonkretyzowanych okoliczności na poparcie swoich twierdzeń odnośnie możliwości "zaburzenia ładu przestrzennego" na obszarze objętym ochroną konserwatorską. Na marginesie, z zaskarżonej decyzji Kolegium wynika, że projekt budowlany inwestycji winien być uzgodniony z Powiatowym Konserwatorem Zabytków w [...]. Tym samym brak jest podstaw do udzielenia stronie ochrony tymczasowej. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.