II OZ 305/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 749/23 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi M. K. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 7 lipca 2023 r. nr WOP.7722.75.2022.MK w przedmiocie wstrzymania wykonania robót budowlanych postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z dnia 18 lutego 2022 r., znak: PINB-7141/70/2021/AO, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pucku nakazał wstrzymanie robót budowlanych przy posadowieniu obiektu budowlanego – wiaty o konstrukcji drewnianej – szkieletowej, trwale związanego z gruntem za pomocą metalowych szpilek wbetonowanych w grunt, o wymiarach 6,50 m x 5,40 m, parterowego z dachem dwuspadowym, pokrytym blachą pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, stanowiącego zadaszenie dla zarejestrowanej przyczepy kempingowej, znajdującej się na nieruchomości stanowiącej działkę [...], położonej w obrębie [...], gmina [...], wykonanego bez wymaganego zgłoszenia budowy. Równocześnie w punkcie 2 przedmiotowego postanowienia poinformowano M. K., właściciela zabudowanej nieruchomości, o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. obiektu budowlanego lub jego części w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Po rozpatrzeniu zażalenia na powyższe postanowienie Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku postanowieniem z dnia 7 lipca 2023 r., znak: WOP.7722.75.2022.MK, w punkcie 1 uchylił zaskarżone postanowienie w zakresie terminu, w którym możliwe jest złożenie wniosku o legalizację i wskazał nowy termin, tj. 30 dni od dnia wydania postanowienia organu drugiej instancji, tj. od dnia 7 lipca 2023 r. W punkcie 2 utrzymano zaskarżone postanowienie w pozostałej części w mocy. M. K., dalej: "skarżący", złożył skargę na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 7 lipca 2023 r. W złożonej skardze skarżący zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia wskazując, że obiekt usytuowany na działce nie stwarza żadnego zagrożenia dla zdrowia i życia, a wykonanie postanowienia może narazić skarżącego na niepotrzebne, wysokie koszty demontażu. Wnoszący o wstrzymanie wskazał, że organy obu instancji prowadziły postępowanie bez udziału strony i nie zbadały istotnych elementów konstrukcji obiektu, co doprowadziło do uznania, że jest on trwale związany z gruntem. Złożył wniosek o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność czy obiekt posadowiony jest trwale związany z gruntem. Postanowieniem z dnia 21 listopada 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji, powołując się na treść art. 61 § 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", wskazał, że wykonalność zaskarżonego postanowienia należy rozpatrywać w dwóch aspektach. Pierwszy odnosi się do kwestii wstrzymania prowadzonych robót budowlanych. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji zauważył, że zaskarżone postanowienie nie ma charakteru kończącego postępowanie i załatwiającego co do istoty kwestię legalizacji. Powołując się na treść art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351), dalej: "Prawo budowlane", podniesiono, że nie można wstrzymać wykonania postanowienia orzekającego o wstrzymaniu robót budowlanych, gdyż jego przedmiotem jest w istocie wstrzymanie się od działania, a co więcej stanowiłoby to w istocie przyzwolenie na dalsze prowadzenie prac budowlanych przez inwestora w warunkach samowoli budowlanej. WSA podkreślił równocześnie, że przedmiotem zaskarżonego postanowienia nie jest rozbiórka wiaty, jak to zdaje się rozumieć skarżący. Wskazując na drugi aspekt wykonalności zaskarżonego postanowienia podkreślono, że orzeczenie to nie nakłada na skarżącego żadnych obowiązków. Wskazana w postanowieniu możliwość złożenia wniosku o dokonanie legalizacji ewentualnej samowoli budowlanej jest uprawnieniem strony skarżącej, a nie jej obowiązkiem. Na marginesie wskazano, że skarżący nie wykazał przesłanki zawartej w art. 61 § 3 P.p.s.a., poza gołosłownym sformułowaniem, że wykonanie postanowienia może narazić go na niepotrzebne wysokie koszty demontażu. Skarżący złożył zażalenie na powyższe postanowienie zaskarżając je w całości. Wyżej wymieniony nie zgodził się z twierdzeniami wyartykułowanymi przez Sąd pierwszej instancji wskazując, że wstrzymanie robót budowlanych może doprowadzić do tego, że zostanie on pozbawiony możliwości dokończenia prac mających na celu odpowiednie zabezpieczenie obiektu na zimę. Uznał, że może to skutkować wystąpieniem znacznej szkody rzędu kilku lub nawet kilkunastu tysięcy złotych. W zależności od stopnia naruszenia konstrukcji wiaty, która – jak podkreślono – nie jest trwale związana z gruntem. Wskazano, iż z uwagi na wydane postanowienie skarżący nie pomalował wiaty lakierem, co może narazić konstrukcję na rozwój wilgoć i pleśń, a także nie przymocował wiaty dodatkowymi kotwami przed sezonem zimowym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Wskazany przepis umożliwia sądowi wstrzymanie nie tylko aktu będącego przedmiotem skargi, lecz również innych aktów podjętych w sprawie. Celem instytucji wstrzymania wykonania aktu (czynności) jest jedynie tymczasowe ukształtowanie stosunków do czasu merytorycznego rozpoznania sprawy przez sąd. Sprawa, w której zostało wydane zaskarżone postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 7 lipca 2023 r. dotyczy oceny legalności wykonywanych robót budowlanych, czemu służy wdrożenie trybu tzw. legalizacyjnego, który przewidują przepisy Prawa budowlanego, w którym, o ile zachodzą przesłanki, możliwe jest wstrzymanie przez organ nadzoru budowlanego robót budowlanych. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, wydane na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nie kończy sprawy i jej nie załatwia. Innymi słowy, jego wstrzymanie nie jest możliwe na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a., ponieważ dopiero wydanie takiego postanowienia uruchamia tryb postępowania naprawczego prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego. Konsekwencją wydania tego postanowienia może być nałożenie na podmiot indywidualny określonego obowiązku, którego wykonanie w zależności od realiów konkretnej sprawy może zostać objęte ochroną tymczasową. W efekcie, wstrzymanie wykonania postanowienia nakazującego wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych byłoby przyzwoleniem na dalsze prowadzenie prac, mimo stwierdzonej samowoli budowlanej. Działanie takie stałoby w sprzeczności z regulacją Prawa budowlanego dotyczącą czasowego wstrzymania prowadzenia robót budowlanych (m.in. postanowienie NSA z dnia 22 października 2021 r., II OZ 726/21, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaskarżone postanowienie nie wywołuje skutku w postaci nakazu rozbiórki, ponieważ to dopiero w odrębnej decyzji organ nadzoru budowlanego będzie mógł wydać stosowny nakaz, który ewentualnie w wyniku jej zaskarżenia do sądu administracyjnego będzie uprawniał skarżącego do skorzystania z ochrony tymczasowej jaką przewiduje art. 61 § 3 P.p.s.a. Abstrahując od powyższych uwag, odnosząc się do argumentacji skarżącego dotyczącej niebezpieczeństwa wyrządzenia zaskarżonym postanowieniem znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, wskazać należy, że wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia nie uzasadnia narażenie przedmiotowego obiektu budowlanego na warunki atmosferyczne właściwe dla okresu zimowego. Z przeprowadzonych w sprawie przez organ administracji oględzin wynika, że przedmiotowa wiata została trwale związana z gruntem za pomocą metalowych szpilek wbetonowanych w grunt, co zapewnia jej wystarczające oparcie. Odmienna ocena trwałości związania z gruntem przedmiotowej wiaty dokonywana przez skarżącego nie została w sposób dostateczny wykazana w przedmiotowej sprawie. Wiata jest obiektem zadaszonym dachem dwuspadowym pokrytym blachą. Data pobudowania obiektu, w oparciu o dokumentację ze zdjęć lotniczych, została ustalona na lata 2016-2019. Okoliczność ta nie została zakwestionowana przez skarżącego. Wskazuje to, że przedmiotowa wiata w taki sposób funkcjonowała przez kilka lat i w tym czasie kilkukrotnie była nastawiona na działanie warunków atmosferycznych w okresie zimowym. Przedmiotowy obiekt budowlany był w stanie opierać się czynnikom atmosferycznym od dłuższego czasu. Tym samym twierdzenia o możliwości poniesienia strat rzędu kilku, czy nawet kilkunastu tysięcy złotych w związku z brakiem pomalowania wiaty lakierem, czy przymocowania jej dodatkowymi kotwami na okres zimowy należało uznać za pozbawione podstaw. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.