II OZ 299/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażaleń [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] oraz G. W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Lu 30/24 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji sprawy ze skargi [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2023 r" znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddalić zażalenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z 6 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Lu 20/24 odmówił [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca") wstrzymania wykonania decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] listopada 2023 r., znak: [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji stwierdził, że skarżąca we wniosku o wstrzymanie zaskarżonej decyzji nie wykazała, aby potencjalne jej wykonanie wpłynęło na jej sytuację prawną i faktyczną w sposób generujący skutki mieszczące się w przesłankach opisanych w art. 61 p.p.s.a. Sąd wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że adresatem obowiązków nałożonych decyzją organu I instancji, prowadzących do rozbiórki określonych elementów spornego obiektu budowlanego jest G. W., a nie skarżąca. Jednocześnie Sąd zwrócił uwagę, że zaskarżona decyzja z [...] listopada 2023 r. jest konsekwencją wydania postanowienia [...] WINB z [...] kwietnia 2023 r., utrzymującego w mocy postanowienie PINB w [...] z [...] grudnia 2022 r., wstrzymujące G. W. prowadzenie bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę rozbudowy tej samej hali produkcyjno-magazynowej, której dotyczy zaskarżona decyzja w przedmiocie nakazu rozbiórki. Wskazane postanowienie było przedmiotem kontroli Sądu, który wyrokiem z 21 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Lu 553/23 oddalił skargi G. W. oraz skarżącej na to postanowienie. Jak wynika z uzasadnienia wyroku, Sąd uznał, iż organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że inwestorem spornych robót budowlanych, realizowanych na działce nr [...] w [...] jest G. W., ponadto jest on też współużytkownikiem wieczystym tej działki, a w konsekwencji prawidłowo skierowały do niego zaskarżone postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych. Sąd I instancji zaznaczył, że wprawdzie powyższy wyrok nie jest prawomocny, ale nie znajduje żadnych podstaw do odstąpienia od stanowiska wyrażonego w ww. wyroku. Wskazując na powyższe Sąd uznał, że nie sposób w argumentacji skarżącej znaleźć żadnego elementu, który wskazywałby na to, że wykonanie obowiązku nałożonego zaskarżoną decyzją na G. W. mogłoby dla Spółki powodować konsekwencje, dające się kwalifikować jako niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Skoro to G. W. jest adresatem obowiązków w zakresie rozbiórki, nie sposób znaleźć związku między wykonaniem zaskarżonej decyzji, a spowodowaniem po stronie Spółki "niepowetowanych szkód natury finansowej, które mogą doprowadzić do postawienia spółki w stan upadłości", jak twierdzi spółka. W jaki sposób skarżący łączy wykonanie obowiązku przez G. W. ze swoją sytuacją finansową - tego niestety nie sposób ustalić analizując jej wniosek. Poniesienie przez skarżącą kosztów na roboty budowlane związane z budową elementów objętych zaskarżoną decyzją nijak ma się do wykonania przez G. W. obowiązku rozbiórki nałożonego zaskarżoną decyzją. Argument ten można ujmować co najwyżej w kontekście wzajemnych rozliczeń stron umowy o zastępstwo inwestycyjne (G. W. i skarżącej), jednak jest to kwestia natury cywilnoprawnej, całkowicie irrelewantna dla sprawy decyzji administracyjnej w przedmiocie nakazu rozbiórki, skierowanego do G. W. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca podniosła, że Sąd dokonał błędnych ustaleń, które miały wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, a przejawiający się w niewłaściwym ustaleniu, że to G. W. posiadający status inwestora w przedmiotowej sprawie, faktycznie finansuje inwestycję i decyduje o jej ostatecznym kształcie, zaś skarżąca organizuje cały proces budowlany, a więc zarówno część formalno-prawną, jak i wykonywanie prac budowlanych, pozostając w stosunku zależności od G. W., zarówno finansowej, jak i wykonawczej, skoro realizowane roboty budowlane stale podlegają ocenie i kontroli G. W. W ocenie skarżącej z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, w szczególności dokumentacji "zapisy na koncie" (k. 19 - 25) wynika niezbicie, iż to ona, a nie G. W.., w rzeczywistości poniosła wszelkie nakłady finansowe związane z budową obiektu objętego nakazem rozbiórki, zatem związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy przedmiotowym nakazem, a niepowetowaną szkodą natury materialnej po jej stronie jest jak najbardziej bezpośredni oraz realny, mając na względzie iż zadośćuczynienie nakazowi rozbiórki przez G. W. znajdzie bezpośrednie odzwierciedlenie w sytuacji finansowej skarżącej (znaczna szkoda) Skarżąca wskazała, że za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji przemawia m.in. społeczny aspekt prowadzonej działalności Spółki, jej wpływ na rynek pracy i stan lokalnego środowiska naturalnego, zaś odmowa wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji spowoduje po jej stronie niepowetowane szkody natury finansowej, które mogą doprowadzić do postawienia Spółki w stan upadłości, w sytuacji w której całkowite koszty związane z budową elementów objętych zaskarżoną decyzją wraz z kosztem robocizny przekracza kwotę 12. 000. 000 zł, zaś fakt, iż nie posiada w niniejszym postępowaniu statutu "inwestora" pozostaje irrelewantny, z punktu widzenia nałożonego na G. W. obowiązku rozbiórki. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył także G. W., które w swej treści było tożsame z treścią zażalenia skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenia nie zasługują na uwzględnienie. Stosownie do art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: "p.p.s.a,") po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Z powyższego przepisu wynika, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu przez sąd może nastąpić wyłącznie na wniosek strony. Ponadto istnieją dwie przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, tj. niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowanie trudnych do odwrócenia skutków. Przesłanki te mogą zaistnieć łącznie lub oddzielnie. Przy czym przesłankę wyrządzenia znacznej szkody należy interpretować jako szkodę (majątkową, a także niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego, tj. np. w sytuacji, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia (por. postanowienie NSA z 20 grudnia 2004 r., GZ 138/04). Natomiast trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, a powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. postanowienia NSA z 2 lutego 2016 r., II OZ 87/16). Jak słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy należy mieć na względzie, iż adresatem obowiązków prowadzących do rozbiórki określonych elementów spornego obiektu budowlanego (dach, słupy żelbetonowe, część obiektu o określonych wymiarach i ściany szczytowe muru ogrodzeniowego) jest G. W., a nie skarżąca. Okoliczność ta znajduje potwierdzenie w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 21 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 553/23, którym oddalono skargi G. W. oraz skarżącej na postanowienia [...] WINB z [...] kwietnia 2023 r., utrzymującego w mocy postanowienie PINB w [...] z [...] grudnia 2022 r., wstrzymujące G. W. prowadzenie bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę rozbudowy tej samej hali produkcyjno-magazynowej, której dotyczy zaskarżona decyzja w przedmiocie nakazu rozbiórki. Jak wynika z uzasadnienia wyroku, Sąd uznał, iż inwestorem spornych robót budowlanych, realizowanych na działce nr [...] w [...] jest G. W., ponadto jest on też współużytkownikiem wieczystym tej działki, a w konsekwencji prawidłowo skierowały do niego zaskarżone postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych. Odwołując się do postanowień umowy o zastępstwo inwestycyjne zawartej pomiędzy skarżącą a G. W., Sąd stwierdził, iż z dokumentu tego jednoznacznie wynika, że inwestycję polegającą na "realizacji hali produkcyjnej" na działce nr [...] zlecił Spółce G. W. - to on jest tym, który inwestycję finansuje i decyduje o jej ostatecznym kształcie - skarżąca organizuje cały proces budowlany, a więc zarówno część formalno-prawną, jak i wykonywanie prac budowlanych, pozostając w stosunku zależności od G. W., zarówno finansowej, jak i wykonawczej, skoro realizowane roboty budowlane stale podlegają ocenie i kontroli G. W., a umowy w zakresie objętym inwestycją wymagają jego zgody (podpisu). Tym samym nie można uznać, że w zaskarżonym postanowieniu Sąd I instancji błędnie uznał, że to G. W. finansuje inwestycję i decyduje ostatecznie o jej kształcie skoro kwestia ta została już przesądzona w powyższym prawomocnym wyroku. Odnosząc się natomiast do twierdzenia skarżącej, że wykonanie przez G. W. rozbiórki może spowodować postawienie jej w stan upadłości, podnieść należy, że skarżąca w żaden sposób nie uprawdopodobniła tej okoliczności. Nie wyjaśniła jak realizacja obowiązku nałożonego na G. W. wpłynie na jej sytuację finansową. Swojego stanowiska nie poparła także dokumentami źródłowymi, również tymi dotyczącymi jej sytuacji finansowej oraz majątkowej. Tym samym Sąd nie miał możliwości odniesienia się do powyższych okoliczności. Ustosunkowując się zaś do poniesionych przez skarżącą kosztów na roboty budowlane związaną z budową spornego obiektu za prawidłowe uznać należy stanowisko Sądu I instancji, iż argumentacja ta może mieć znaczenie w kontekście wzajemnych rozliczeń stron umowy o zastępstwo inwestycyjne (G. W. i skarżącej), jednak jest to kwestia natury cywilnoprawnej. Końcowo wyjaśnić należy, że w orzecznictwie wskazuje się, że niewątpliwie rozbiórka obiektu budowlanego, z samej istoty tej czynności powoduje trudne do odwrócenia skutki, jak i potencjalnie wiąże się z niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody (por. m.in. postanowienie NSA z 13 sierpnia 2013 r., II OSK 1805/13). Stanowisko to nie oznacza jednak automatycznego udzielania stronie ochrony tymczasowej, gdyż Sąd, także w tego rodzaju sprawach, zobowiązany jest zbadać, czy wykonanie zaskarżonego aktu grozi wystąpieniem skutków kwalifikowanych w znaczeniu przypisanym im w art. 61 § 3 p.p.s.a. Użyte przez ustawodawcę pojęcia "znaczna szkoda" i "trudne do odwrócenia skutki" wymagają jednak konkretyzacji w dokładnie i wszechstronnie zgromadzonym materiale dowodowym, który powinien przedstawić wnioskodawca. Tego w niniejszej sprawie niewątpliwie zabrakło. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 w zw. z art.197 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.