II OZ 296/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Gliniecki po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Stowarzyszenia [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2015 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1003/14 oddalające wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] r. znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia postanawia: oddalić zażalenie

Pismem z dnia 3 sierpnia 2014 r. Stowarzyszenie [...] (dalej- Stowarzyszenie) wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] r. znak [...] uchylającą w całości decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...] r. znak: [...], którą odmówiono określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy wiatrowej [...] na terenie gminy R. i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jednocześnie Stowarzyszenie wniosło o wstrzymanie wykonania w całości zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wniosku Stowarzyszenie wskazało, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedmiotowego przedsięwzięcia spowoduje nieodwracalne, negatywne skutki dla terenów objętych wnioskiem, w postaci degradacji i zniszczenia terenów rolniczych, przeznaczenia terenów rolniczych klasy III na cele nierolnicze. Postanowieniem z dnia 6 lutego 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270)- dalej p.p.s.a., oddalił wniosek Stowarzyszenia o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że kasacyjny charakter rozstrzygnięcia organu odwoławczego oznacza, że na jego mocy ani nie zostaną przyznane uprawnienia, ani też nie nałożono jakiegokolwiek obowiązku na adresatów tego rodzaju decyzji. Jak stwierdził Sąd, obowiązek prawny powstaje natomiast po stronie organu administracji publicznej, który winien wydać ponowne rozstrzygnięcie w sprawie, kierując się wytycznymi organu odwoławczego. Taka sytuacja strony postępowania administracyjnego nie może, zdaniem Sądu, prowadzić do powstania negatywnych dlań następstw w postaci niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, do których nawiązuje art. 61 § 3 p.p.s.a. Powołując się na orzecznictwo Sąd wskazał, że akt administracyjny kasacyjny, jako mający charakter czysto procesowy, co do zasady nie podlega wstrzymaniu wykonania w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. Oprócz powyższego Sąd zaakcentował, że Stowarzyszenie nie powołało innych argumentów, które wskazywałyby na istnienie po stronie Stowarzyszenia przesłanek wymienionych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji wskazał, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji rodzi określone konsekwencje w prowadzonym przez ten organ postępowaniu, jednak ewentualne wydanie decyzji niekorzystnej dla strony, błędnej czy sprzecznej z innymi aktami występującymi w obrocie prawnym, na tym etapie postępowania ma charakter hipotetyczny. Nie można zatem w opinii Sądu uznać, że obecnie istnieje niebezpieczeństwo wystąpienia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków po stronie Stowarzyszenia. Stowarzyszenie wniosło zażalenie na powyższe postanowienie, w którym podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 61 § 1 p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Podkreślenia wymaga także, iż na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania rozstrzygnięcia, Sąd nie bada zasadności samej skargi. Zatem celem instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji jest jedynie tymczasowe ukształtowanie stosunków do czasu rozpoznania skargi przez sąd administracyjny. Należy wskazać, że przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej, w rozumieniu wskazanego wyżej przepisu, mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania. Natomiast przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego rozumie się spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie przymusu państwowego do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Ten stan w rzeczywistości społecznej, którego spowodowanie nakazuje akt administracyjny, stanowi przedmiot jego wykonania. Przedmiotem wykonania aktu administracyjnego jest więc każde zachowanie się podmiotu zobowiązanego do jego wykonania, polegające na działaniu, zaniechaniu określonego działania, znoszeniu zachowań innych podmiotów, a nawet świadczenie w rozumieniu prawa cywilnego. Akt administracyjny zostaje wykonany, gdy rzeczywisty stan stosunków społecznych odpowiadać będzie stanowisku określonemu w nim jako odpowiedni (zob. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 295). Tym samym nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. Nie kwalifikują się do wykonania te spośród aktów prawnych, które dla sprowadzenia stanu prawnego lub faktycznego w nim określonego nie wymagają czynności podmiotów uprawnionych. W rzeczywistości więc problem wykonania aktu administracji dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki (zob. postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 26 lipca 2005 r., sygn. akt II SA/Gd 396/05). Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, uchylająca decyzję odmawiającą określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, nie wywołuje skutków materialnoprawnych, nie rodzi ona bowiem po stronie adresata żadnych uprawnień ani obowiązków. Mając powyższe rozważania na uwadze należy uznać, że tego rodzaju decyzja, mająca charakter czysto procesowy, nie nadaje się do wykonania w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a- nie podlega zatem instytucji wstrzymania wykonania. W orzecznictwie wskazuje się bowiem, że co do zasady, nie nadają się do wykonania wszelkie orzeczenia odmowne i kasacyjne( tak m.in. postanowienie NSA z 21 stycznia 2014 r., I OZ 23/14). W niniejszej sprawie należy podkreślić, że nawet gdyby zaskarżona decyzja utrzymywałaby w mocy decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację określonej nią inwestycji, to również nie byłoby podstaw do wstrzymania jej wykonania. Akt deklaratoryjny, jakim jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, ustala jedynie warunki realizacji określonego przedsięwzięcia, z uwzględnieniem konieczności ochrony środowiska, nie wymaga natomiast wykonania. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia ma charakter przygotowawczy dla postępowania w sprawie wydania decyzji lokalizacyjnej, a jej celem jest ustalenie, że planowana inwestycja jest zgodna z przepisami prawa z zakresu ochrony środowiska. Decyzja taka nie upoważnia do rozpoczęcia robót budowlanych, do których można przystąpić dopiero po uzyskaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji. Nie ma zatem żadnych podstaw, by ocenę wystąpienia niebezpieczeństw, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., odnosić, tak jak chce tego skarżące Stowarzyszenie, do skutków, jakie będą wynikać z decyzji zezwalającej na realizację inwestycji w postaci budowy farmy wiatrowej. Dlatego też skutki, jakie wskazane zostały we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz w rozpoznawanym zażaleniu (degradacja terenów rolniczych, przeznaczenie terenów rolniczych klasy III na cele nierolnicze) nie mogły zostać uwzględnione w niniejszym postępowaniu i nie pozwalały na zakwestionowanie prawidłowości oceny Sądu pierwszej instancji. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.