II OZ 256/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Miron po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1973/15 o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi J. L. i J. G. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z dnia 15 grudnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1973/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...], w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że J. L. i J. G. wniosły skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...], w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych polegających na m.in. na: zabezpieczeniu zerwanego pokrycia dachowego w sposób uniemożliwiający przenikanie wody do wnętrza pałacu, naprawie systemu odprowadzenia wody deszczowej, kompleksowej naprawie zerwanego pokrycia dachowego wraz z więźbą dachową poprzez wymianę zniszczonych elementów konstrukcyjnych więźby i wymianę pokrycia dachowego na papę termozgrzewalną, naprawie lub wymianie stolarki okiennej wraz z oszkleniem i remoncie parkietów. W skardze skarżące wniosły o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wniosku podniosły, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje wyrządzeniem skarżącym znacznej szkody, ponieważ nie są one w stanie z własnych środków, nawet tymczasowo, sfinansować takiego remontu i nie posiadają zdolności kredytowej, by pozyskać środki finansowe w inny sposób. Koszt nakazanych prac oszacowały na kwotę od 300.000 zł do 500.000 zł. Zarzuciły, że nakaz wykonania określonych decyzją prac remontowych jest w istocie ulepszeniem pałacu i nie powinno to obciążać skarżących, które dysponują pałacem na podstawie umowy dzierżawy zawartej z Agencją Nieruchomości Rolnych. Ich zdaniem Agencja nigdy dobrowolnie nie pokryje kosztów remontu, a skarżącym pozostanie jedynie ścieżka długoletniego i kosztownego procesu sądowego o zwrot nakładów. Wyjaśniły, że potrzeba wykonania remontu wynikała ze zniszczeń spowodowanych nawałnicą, za które ubezpieczyciel wypłacił Agencji odszkodowanie, lecz te środki finansowe nigdy nie zostały przekazane skarżącym. Podniosły także, że z umowy dzierżawy nie można wywieść ich obowiązku, jako dzierżawcy, do dokonywania wszelkich napraw, a w szczególności finansowania generalnych remontów obiektu. Sąd, uwzględniając powyższy wniosek, uznał, że wykonanie decyzji nakazującej skarżącym wykonanie przedmiotowych robót budowlanych w tak szerokim zakresie stwarza niebezpieczeństwo wyrządzenia szkody, jak też trudnych do odwrócenia skutków. W ocenie Sądu skarżące wykazały, że wykonanie zaskarżonej decyzji może wyrządzić im znaczną szkodę materialną związaną z kosztami wykonania nakazanych robót budowlanych, a w przypadku uchylenia decyzji - przywrócenia stanu poprzedniego. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w P., wnosząc o jego uchylenie. Strona zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie pełnej i prawidłowej oceny akt sprawy i wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, co skutkowało naruszeniem art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym przyjęciu, że skarżące wykazały zaistnienie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W ocenie wnoszącego zażalenie wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji jest lakoniczny i nie zawiera praktycznie żadnego uzasadnienia. Skarżące jedynie wskazały i ewentualnie wykazały (w skardze), że szacowany koszt wykonania decyzji wyniesie ok. 300-500 tys. zł. Nie wykazały natomiast szkody i skutków kwalifikowanych związanych z wykonaniem decyzji w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego. W ocenie strony dalsze niewykonywanie przez skarżące decyzji już doprowadziło do katastrofalnego stanu zabytkowego pałacu w Uchorowie, zaś aktualny zakres nakazanych prac naprawczych jest wynikiem zlekceważenia wykonania pierwotnych prac naprawczych. Do stanu pałacu przyczyniły się nie tylko warunki pogodowe, lecz jest to skutkiem również niezabezpieczenia budynku - nawet w prowizoryczny sposób. Dalsze wstrzymywanie wykonania nakazanych prac może spowodować jeszcze większe szkody w zabytkowym majątku Skarbu Państwa, a nawet doprowadzić go do ruiny. W odpowiedzi na powyższe zażalenie J. L. i J. G. wniosły o jego oddalenie. Skarżące podniosły, że zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie został należycie uzasadniony, nie wskazano bowiem, jakie konkretnie dokumenty (lub inne dowody) czy okoliczności Sąd pominął i jaki miało to negatywny wpływ na wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia. W ocenie skarżących wykazały one należycie przesłanki określone w art. 61 § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej jako: p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wyjaśnić należy, że wyżej wymieniony przepis, choć przewiduje możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu na wniosek strony, to uzależnia skorzystanie z takiego środka prawnego od sytuacji, gdy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia stronie znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Możliwość udzielenia ochrony tymczasowej została zatem ograniczona do wystąpienia jednej z dwóch przesłanek zawartych w omawianym przepisie. Obowiązkiem strony jest wskazanie we wniosku okoliczności na poparcie spełnienia przynajmniej jednej z tychże przesłanek. Innymi słowy uprawnienie to wiąże się z obowiązkiem uzasadnienia wniosku poprzez poparcie go stosownymi twierdzeniami i dokumentami na okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji. Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi w sposób przekonywujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania zaskarżonej decyzji a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarżące wykazały, że wykonanie zaskarżonej decyzji grozi niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody w ich majątku, zaś w przypadku ewentualnego uchylenia decyzji spowoduje trudne do odwrócenia skutki. Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest nałożony na skarżące obowiązek przeprowadzenia prac remontowo-naprawczych przy pałacu w U., wpisanym do rejestru zabytków, polegających na: odłączeniu głównego przyłącza prądu w budynku pałacu, usunięciu wrastających samosiejek w fundamenty budynku, zabezpieczeniu zerwanego pokrycia dachowego w sposób uniemożliwiający przenikanie wody do wnętrza pałacu, naprawie systemu odprowadzenia wody deszczowej, kompleksowej naprawie zerwanego pokrycia dachowego wraz z więźbą dachową poprzez wymianę zniszczonych elementów konstrukcyjnych więźby i wymianę pokrycia dachowego na papę termozgrzewalną, naprawie lub wymianie stolarki okiennej wraz z oszkleniem i remoncie parkietów. Niewątpliwie zakres prac objętych decyzją jest szeroki i wymagać będzie od skarżących poniesienia znacznych nakładów finansowych. Wskazana przez skarżące suma 300-500 tys. zł jako przewidywany koszt wykonania nakazanych prac remontowych, sprowadzających się w istocie do generalnego remontu budynku pałacu (z uwagi na aktualny, bardzo zły stan techniczny budynku tymczasowe zabezpieczenie nie jest już możliwe) jest kwotą, którą uznać należy za adekwatną do kosztów wykonania czynności wskazanych w decyzji, czego nie kwestionuje także wnosząca zażalenie Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w P.. Dla należytego wykazania przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. konieczne było jednak nie tylko wskazanie kosztów związanych z wykonaniem nałożonych na skarżące obowiązków - choćby przybliżonych, ale również odniesienie tej kwoty do sytuacji finansowej skarżących. Wobec dokonanych wyżej ustaleń co do szacowanych kosztów wykonania nakazanych prac remontowych trudno uznać, że wykonanie nałożonych obowiązków miałoby nie spowodować w stosunku do skarżących niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Oczywistym jest bowiem, że sfinansowanie prac budowlanych o tak ogromnej wartości pozostaje poza granicami możliwości finansowych skarżących. Wobec faktu, że skarżące nie dysponują takimi środkami pieniężnymi, sfinansowanie nakazanych prac niewątpliwie wiązałoby się z koniecznością zaciągnięcia kredytu bankowego, który (zakładając jego uzyskanie, co nie jest jednak oczywiste) dodatkowo powiększyłby doznany uszczerbek w majątku o koszty kredytu i inne związane z tym opłaty. Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł pominąć, że na etapie postępowania zażaleniowego skarżące odniosły przewidywane koszty wykonania nakazanych prac do swojej sytuacji finansowej. W piśmie z dnia 25 stycznia 2016 r. J. G. oświadczyła, że nie pracuje ona i utrzymuje się jedynie z prowadzenia dzierżawionego gospodarstwa w U., zaś J. L. oświadczyła, że utrzymuje się z emerytury w wysokości 1435 zł miesięcznie (do pisma dołączono uwierzytelnioną kopię decyzji o waloryzacji emerytury). Wobec tych ustaleń należało uznać, że skarżące wykazały, że wykonanie obowiązków nałożonych decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2015 r. będzie wiązało się z potencjalnym niebezpieczeństwem wyrządzenia skarżącym znacznej szkody, jak też trudnych do odwrócenia skutków. Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji zasługiwał na uwzględnienie, toteż postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2015 r. wraz z zaprezentowaną w nim argumentacją należy uznać za prawidłowe. Na koniec Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wyjaśnić, że dostrzegł on rysujący się na tle niniejszej sprawy konflikt interesów: interesu skarżących, dla których wykonanie nakazanych prac remontowo-naprawczych przy zabytkowym pałacu będzie wiązało się z niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody, jak i trudnych do odwrócenia skutków, oraz zaakcentowanego w zażaleniu interesu publicznego, w którym to interesie leży wykonanie prac określonych w zaskarżonej decyzji w celu zabezpieczenia i utrwalenia substancji zabytkowej obiektu wpisanego do rejestru zabytków oraz zahamowania procesu jego niszczenia. W sprawie tej należało jednak uwzględnić przede wszystkim interes skarżących, mając na względzie, że ewentualny brak wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w przypadku czy to dobrowolnego, czy też przymusowego wykonania decyzji przed prawomocnym rozpoznaniem sprawy przez sąd administracyjny, będzie wiązał się z niebezpieczeństwem wyrządzenia skarżącym znacznej szkody oraz trudnych do odwrócenia skutków. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.