II OZ 254/21

Dnia 11 maja 2021 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2021 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 lutego 2021 r., sygn. akt II SO/Gd 11/20 o wymierzeniu grzywny [...] Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków w [...] z powodu nieprzekazania skargi postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z 4 lutego 2021 r., sygn. akt II SO/Gd 11/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Gdańsku wymierzył [...] Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków w [...] (PWKZ) grzywnę w wysokości 500 zł z powodu nieprzekazania skargi sądowoadministracyjnej oraz zasądził zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu postanowienia sąd pierwszej instancji wskazał, że [...] Spółka z o.o. z/s w [...] (Spółka) wniosła o wymierzenie grzywny PWKZ w trybie art. 55 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., Ppsa) z powodu nieprzekazania skargi Spółki z 6 października 2020 r. dotyczącej przewlekłości w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na prowadzenie robót budowlanych. W odpowiedzi na wniosek PWKZ wniósł o jego oddalenie, wskazując że zaistniałe opóźnienie w przekazaniu skargi przypadło na okres stanu epidemii w Polsce i spowodowane tym ograniczenie pracy urzędu poprzez wprowadzenie systemu pracy zdalnej, konieczność sprawowania przez wielu pracowników opieki nad małoletnimi dziećmi oraz przebywanie pracowników na zwolnieniach lekarskich, kwarantannach czy izolacjach domowych. W szczególności, wskazano na nieobecność kierowników Zabytków Nieruchomych oraz Zabytków Archeologicznych jako osób, na których opiera się funkcjonowanie organu, co doprowadziło do zatorów. Organ wyjaśnił, że z Elektronicznego Systemu Zarządzania Dokumentacją wynika, że przedmiotowa sprawa nie ma jednego prowadzącego i była przekazywana m. in. z powodu zastępstw w okresie urlopowym. Jednocześnie organ poinformował, że w wyniku podjęcia działań zmierzających do usprawnienia funkcjonowania urzędu utworzono z dniem 1 stycznia 2021 r. komórkę z oddzielnym kierownikiem, obejmującą teren miasta [...]. W ocenie PWKZ, opisane okoliczności, którym można przypisać status siły wyższej, należy uznać za zdarzenia niezależne od organu, co nie uzasadnia wymierzenia grzywny. Wskazując na powyższe sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że skarga Spółki na przewlekłość postępowania PWKZ została wniesiona do organu 9 października 2020 r., natomiast organ ten przekazał skargę do sądu wojewódzkiego dopiero 15 stycznia 2021 r., tym samym znacząco przekraczając termin, o którym mowa w art. 54 § 2 Ppsa. Powyższe, w ocenie tegoż sądu, wypełnia przesłankę umożliwiającą orzeczenie wobec organu grzywny na podstawie art. 55 § 1 Ppsa. W opinii sądu wojewódzkiego grzywna w kwocie 500 zł będzie adekwatna do stwierdzonego naruszenia prawa przez organ i okoliczności, w których do nich doszło. Wymierzając grzywnę w takiej wysokości sąd pierwszej instancji wziął pod uwagę, że nieprzekazanie skargi przez organ miało związek z wyjątkową sytuacją, jaka wystąpiła na skutek panującej na obszarze kraju epidemii (czasowe ograniczenie funkcjonowania organów administracji publicznej w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, przebywanie pracowników na zwolnieniach w związku z koniecznością sprawowania opieki nad małoletnimi dziećmi, które ze względu na zaprzestanie działalności placówek oświaty musiały pozostać w domu, czy rozpoczęcie przez pracowników zdalnej pracy). Z drugiej strony nieprzekazanie skargi na bezczynność organu w okresie dwóch miesięcy wymaga adekwatnej do przewinienia reakcji. Przypomnieć bowiem należy, że obowiązkiem kierownika danej jednostki jest zapewnienie prawidłowego funkcjonowania danego urzędu, nawet w sytuacji wzmożenia zachorowalności czy w okresie urlopowym. Wskazana wysokość grzywny pozwoli również, zdaniem sądu pierwszej instancji, na zapobieżenie takim działaniom (zaniedbaniom) ze strony organu w przyszłości. W zażaleniu PWKZ zaskarżonemu w całości postanowieniu zarzucił naruszenie art. 55 § 1 Ppsa poprzez przyjęcie, że spełnione zostały przesłanki wymierzenia organowi grzywny i w związku z tym konieczne (obligatoryjne) było wymierzenie organowi grzywny, w sytuacji istnienia szczególnych przyczyn nieterminowego przekazania skargi i odpowiedzi na skargę, z uwagi na obowiązujący w kraju stan zagrożenia epidemiologicznego, a następnie stan epidemii, w którym funkcjonowanie urzędu zostało istotnie ograniczone (wprowadzono tryb pracy zdalnej), w ramach którego utrudnione było przesyłanie pism poprzez e-PUAP, w tym z powodu konieczności sprawowania przez wielu pracowników opieki nad małoletnimi dziećmi, czy też przebywania pracowników zajmujących się sprawą na zwolnieniach lekarskich, kwarantannach czy też izolacjach domowych, a w konsekwencji - zaistnienia stanu siły wyższej, który istotnie ograniczył możliwość terminowego przekazywania skargi do sądu wraz z odpowiedzią organu. Powołując się na powyższe zarzuty, żalący organ wnosi o: 1) uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i oddaleniu wniosku Spółki, alternatywnie - o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku, (2) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W ocenie PWKZ wydawane rozporządzenia wprowadzające tryb pracy zdalnej w administracji publicznej, najwyższe wskaźniki zachorowalności na Covid-19 w okresie jesiennym, a zatem w okresie złożenia skargi, prowadzą do wniosku, że wymierzenie organowi grzywny w tym przypadku nie jest zasadne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 54 § 1 Ppsa, skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. W myśl § 2 tego artykułu organ, (...) przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Stosownie zaś do art. 55 § 1 Ppsa w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 Ppsa sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 Ppsa. Z przytoczonego art. 55 § 1 Ppsa wynika, że wyłączną, materialnoprawną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny jest niewypełnienie przez organ obowiązków wynikających z art. 54 § 2 Ppsa w terminie przewidzianym w tym przepisie. Jednak, wydając orzeczenie uwzględniające wniosek o wymierzenie organowi grzywny, sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w szczególności przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków z art. 54 § 2 Ppsa, czas, jaki upłynął od złożenia skargi do organu skierowanej do sądu administracyjnego oraz czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Wskazać należy, że regulacja zawarta w art. 55 § 1 Ppsa zmierza do dyscyplinowania organów administracji publicznej do terminowego wykonywania obowiązków określonych w art. 54 § 2 Ppsa i wiąże się z powrotem ustawodawcy do pośredniego trybu wnoszenia skargi do sądu administracyjnego, mając na celu przeciwdziałanie przetrzymywaniu skarg przez organy administracji publicznej. Grzywna, o której mowa w art. 55 § 1 Ppsa ma charakter mieszany: dyscyplinująco-restrykcyjny. Jest to więc środek, którego zastosowanie ma doprowadzić do wykonania przez organ obowiązku z art. 54 § 2 Ppsa, zaś wyłączną materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie tego obowiązku w terminie przewidzianym w tym przepisie (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2006 r., II OSK 1024/06, ONSAiwsa, 2006, Nr 6, poz. 156). Ponadto w uchwale z 3 listopada 2009 r., II GSK 3/09 (ONSAiwsa 2010/1/2) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że oprócz funkcji dyscyplinującej oraz represyjnej, wymierzenie grzywny z art. 55 § 1 Ppsa pełni również funkcję prewencyjną. Ukaranie organu służy bowiem także zapobieganiu naruszaniu prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak i przez inne organy. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że jak wynika z niekwestionowanych przez żalący się organ ustaleń sądu wojewódzkiego, skarga na przewlekłość postępowania została wniesiona do PWKZ 9 października 2020 r., natomiast skargę organ przekazał do tegoż sądu dopiero 15 stycznia 2021 r. Ustalenia sądu a quo są bezsporne i niekwestionowane przez strony. Nie mogło być więc w sprawie wątpliwości, że organ nie wypełnił należycie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 Ppsa odnośnie do terminu przekazania skargi do sądu. Wyjaśnić należy - zwracając się zwłaszcza do organu - że ocena kwestii zasadności wymierzenia grzywny z tytułu nieprzekazania akt powinna być oceniana przede wszystkim z perspektywy praw strony skarżącej. W niniejszej sprawie nie sposób zaprzeczyć, że Spółka znajdowała się w sytuacji usprawiedliwiającej złożenie wniosku w trybie art. 55 § 1 Ppsa. Jej skargę przekazano do sądu dopiero w dniu 15 stycznia 2021 r. Sąd Naczelny w tym miejscu zaznacza, że problemy organizacyjne nie mogą co do zasady usprawiedliwiać organów administracji w zakresie wykonywania obowiązków przekazywania skarg do sądów administracyjnych. Chodzi bowiem o obowiązki ważne, od których zależy uruchomienie procedury gwarantującej prawo do sądu. Stan epidemii panującej w kraju utrzymujący się już od wielu miesięcy powinien spowodować przygotowanie się organu pod względem organizacyjnym na pojawiające się okresy zwiększonej zachorowalności na COVID 19. Poza tym tylko informacyjnie należy wskazać, że bieg terminów sądowych i procesowych, w tym także terminów administracyjnych był zawieszony do 24 maja 2020 r. (art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, Dz. U. poz. 374 ze zm., oraz art. 46 pkt 20 i art. 68 ust. 7 ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2, Dz. U. poz. 875). Skonkludować pozostaje, że rację miał sąd pierwszej instancji, iż wniosek o wymierzenie grzywny zasługiwał na uwzględnienie, bowiem organ z pewnością uchybił terminowi określonemu w art. 54 § 2 Ppsa. Okoliczności przedstawione przez organ w odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny, a następnie w odpowiedzi na zażalenie mają natomiast znaczenie w procesie miarkowania nałożonej grzywny. Wedle wyjaśnień organu można mniemać, że nieprzekazanie skargi nie było podyktowane intencjonalnym działaniem, ale przejściowymi organizacyjnymi utrudnieniami związanymi z trwającą już – w chwili wnoszenia skargi przez Spółkę – kilka miesięcy pandemią wirusa Sars-CoV-2. W tym stanie rzeczy zasadnie sąd pierwszej instancji uznał za zasadne wymierzyć organowi grzywnę w wysokości 500 zł. Taka dolegliwość finansowa, jakkolwiek stosunkowo niewielka, jest wystarczająca, aby zapobiec na przyszłość uchybieniom w zakresie obowiązków dotyczących przekazywania skarg w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa w związku z art. 197 Ppsa, postanowił jak w sentencji. Wniosek PWKZ o zasądzenie kosztów postępowania nie znajduje uzasadnienia w przepisach Ppsa. Wypadnie przy tym wyjaśnić organowi, który w zażaleniu określa się jako "skarżący", że w niniejszej sprawie nim nie jest, gdyż owym "skarżącym" de facto jest [...] Spółka z o.o. z/s w [...], czyli podmiot, który złożył wniosek o wymierzenie grzywny temu organowi z powodu nieprzekazania skargi z 6 października 2020 r.