II OZ 238/24

Dnia 21 maja 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2223/23 w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji w sprawie ze skarg Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. oraz Instytutu [...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 11 lipca 2023 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy postanawia: oddalić zażalenie.

Zaskarżonym postanowieniem z 17 listopada 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2223/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił Wspólnocie Mieszkaniowej [...] w W. wstrzymania wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 11 lipca 2023 r., którą utrzymano w mocy decyzję Zarządu [...] z 7 września 2022 r. o ustaleniu na rzecz [...] sp. z o.o. w W. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z usługami i parkingiem podziemnym, zlokalizowanego na działkach nr [...], [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. Skarżąca w zawartym w skardze wniosku o zastosowanie ochrony tymczasowej powołała się na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub powstania trudnych do odwrócenia skutków. Podniosła, że dalsze działania inwestora zmierzające do realizacji inwestycji mogą wyrządzić Wspólnocie znaczną szkodę w kontekście obniżenia bezpieczeństwa przeciwpożarowego i wartości nieruchomości sąsiednich, co byłoby trudne do odwrócenia w razie faktycznego rozpoczęcia budowy. Sąd pierwszej instancji uznał, że skarżąca nie uprawdopodobniła, iż wykonanie zaskarżonej decyzji może spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub powstania trudnych do odwrócenia skutków, a tym samym, że zachodzi konieczność zastosowania ochrony tymczasowej. Sąd podkreślił, że decyzja o warunkach zabudowy nie należy do aktów lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają tego wykonania, a tym samym takich, które wywołują skutki materialnoprawne. Stwierdził, że "określenie parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji przez decyzję o warunkach zabudowy nie nadaje się do wykonania, bowiem sama ta decyzja (jej ustalenia) nie stanowi podstawy do przeprowadzenia robót budowlanych, które miałyby doprowadzić do powstania inwestycji o parametrach zabudowy tam wskazanych, czy wykonania robót w celu uzyskania przewidzianego w niej zagospodarowania terenu". Podkreślił, że z art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.) wprost wynika, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza praw własności i uprawnień osób trzecich. Jej cel ogranicza się do wskazania czy inwestycja danego typu może w ogóle być zlokalizowana na konkretnej działce. Nie przesądza ona w żadnym wypadku o tym czy opisane w niej przedsięwzięcie dojdzie rzeczywiście do skutku. W zażaleniu na postanowienie skarżąca zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) oraz art. 4 ust. 2 i art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyjaśniła, że w uzasadnieniu skargi wskazała na okoliczność, iż organ administracji przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji "w ogóle nie pochylił się nad kwestią wpływu Inwestycji na nieruchomości sąsiednie, w szczególności w kontekście (...) ich bezpieczeństwa pożarowego, (...) ochrony ich zabytkowej wartości". Zdaniem skarżącej, inwestycja ponadto zaciemni mieszkania, których okna są na ścianie południowej kamienicy przy ul. [...]. Odbierze to mieszkańcom widok z okna na ogród i znacznie obniży wartość mieszkań na rynku sprzedaży i najmu. Zagęszczenie budynków i ludzi, hałas, spaliny odbiją się zaś negatywnie na jakości życia członków Wspólnoty. W oparciu o powyższe wniesiono o zmianę zaskarżonego postanowienia i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Rozpoznając zażalenie Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wynika z tego, że przed sądem administracyjnym wymagane jest wykazanie czy może wystąpić niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. To umożliwia sądowi administracyjnemu wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Na akceptację zasługuje stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego w niniejszej sprawie nie występują następstwa stanowiące przesłanki zastosowania art. 61 § 3 p.p.s.a. Przewidziana w art. 61 § 3 p.p.s.a. ochrona tymczasowa nie służy zabezpieczeniu strony przed jakimikolwiek skutkami wykonania zaskarżonej decyzji, lecz jedynie przed skutkami bezpośrednio związanymi z jej wykonaniem, których ponadto nie można byłoby naprawić w razie ewentualnego uwzględnienia skargi. Chodzi więc o szkodę wyrządzoną wykonaniem konkretnej decyzji, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego (wyegzekwowanego) świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Jak trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji, zaskarżona decyzja nie ma wpływu na prowadzony na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę proces inwestycyjny. W niniejszej sprawie nie można mówić o ewentualnym niebezpieczeństwie spowodowania trudnych do odwrócenia skutków lub wyrządzenia znacznej szkody także z uwagi na charakter przedmiotowy decyzji o warunkach zabudowy. Nie każda decyzja może podlegać wstrzymaniu na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. Do decyzji podlegających wstrzymaniu wykonania nie zalicza się m.in. decyzji o warunkach zabudowy. Należy w szczególności uwzględnić treść przepisów art. 4 ust. 2 i art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wskazać, że z samej istoty tego typu decyzji wynika, że ich wydanie nie wiąże się dla stron z obowiązkiem działania, zaniechania, czy też z nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów. Organy zaś nie mają możliwości użycia środka przymusu do doprowadzenia do stanu zgodnego z treścią zaskarżonej decyzji. Wprawdzie decyzja o warunkach zabudowy daje inwestorowi prawo do wystąpienia do organu architektoniczno-budowlanego ze stosownymi wnioskami, sama jednak nie daje podstawy do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji zamierzonej inwestycji bądź do przystąpienia do użytkowania. Tym samym, nie może ona wiązać się ze znaczną szkodą lub powodować nieodwracalne skutki. Do takich skutków nie można zaliczyć możliwości wydania na jej podstawie w przyszłości stosownych zgód, przez właściwe organy administracji publicznej. Taki bowiem skutek materializuje się na etapie uzyskania pozwolenia na budowę czy w procesie skutecznego przyjęcia zgłoszenia. Konkretne rozwiązania projektowe uwzględniające zaś treść decyzji o warunkach zabudowy pojawiają się dopiero w projekcie budowlanym, który przedkładany jest na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Jednak wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza, że inwestor w ogóle uzyska pozwolenie na budowę lub zgłoszenie będzie skuteczne. Ten etap procesu inwestycyjno-budowlanego, w którym następuje uzyskanie warunków zabudowy, nie powoduje żadnych skutków, w tym uciążliwości dla terenów sąsiednich. Istotne znaczenie ma okoliczność, że decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi aktu, który dawałby podstawę do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji planowanej inwestycji, a tym samym nie narusza na tym etapie inwestycyjnym praw strony w postaci wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania nieodwracalnych skutków. W szczególności nie może powodować takich skutków możliwość uzyskania w przyszłości decyzji o pozwoleniu na budowę. Już tylko z wyżej wskazanego powodu nie ma podstaw do zastosowania ochrony tymczasowej. Niemniej jednak podstawą oddalenia wniosku skarżącej są również niewskazanie oraz nieuzasadnienie podstaw warunkujących możliwość zastosowania ochrony tymczasowej, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., tzn. okoliczności powodujących realne i bezpośrednie, a nie ewentualne, mogące powstać w przyszłości, niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Dlatego również z tego względu wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji należało uznać za nieuzasadniony i go oddalić. Trafna jest przy tym argumentacja Sądu, że na tym etapie postępowania sąd nie ocenia zarzutów skargi oraz nie bierze pod uwagę ewentualnych skutków jej uwzględnienia. Skarżąca zaś tak argumentację wniosku o zastosowanie ochrony tymczasowej jak i zażalenia sprowadziła do zarzutów wobec organu administracji, który jej zdaniem podczas ustalenia warunków zabudowy nie wziął pod uwagę takich okoliczności jak bezpieczeństwo przeciwpożarowe, ochrona zabytkowej wartości kamienicy, zacienienia lokali w budynku skarżącej Wspólnoty, przysłaniania widoku na ogród, obniżenia wartości mieszkań, zagęszczenia budynków i ludzi, hałasu, czy spalin, a które to okoliczności są podstawą wniesienia skargi, nie zaś argumentacją świadczącą o znacznej, realnej, rzeczywistej i uprawdopodobnionej szkodzie skarżącej. Reasumując, w ocenie NSA, wykonanie zaskarżonej decyzji nie wiąże się obecnie z ryzykiem wystąpienia po stronie skarżącej znacznej szkody albo trudnych do odwrócenia skutków. W tym stanie rzeczy NSA, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i § 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.