II OZ 213/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A. K. W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 23 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 756/17 o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi P. B. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego gospodarczego użytkowania budynku postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak [...] Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Suwałki z dnia [...] czerwca 2017 r. znak [...], którą nakazano P. B. przywrócenie poprzedniego gospodarczego sposobu użytkowania budynku, użytkowanego obecnie jako budynek mieszkalny, w miejscu gdzie w przeszłości znajdował się garaż, zlokalizowanego na działce o nr geod. [...] (przy granicy z działkami [...] i [...]) przy ul. D. [...] w S. W skardze na powyższą decyzję do WSA w Białymstoku P. B. złożył wniosek o wstrzymanie zaskarżonej decyzji w myśl art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm., dalej: "P.p.s.a."). Wskazał, że wykonanie decyzji "zagraża niepowetowaną i nieodwracalną szkodą w postaci utraty miejsca zamieszkania" a ponadto, że organ nie stwierdził aby nieprawidłowości techniczne ustalone w postępowaniu były tego rodzaju, że zagrażały zdrowiu i życiu mieszkających w budynku osób. Postanowieniem z dnia 23 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 756/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Sąd uznał za zasadne wstrzymanie bowiem materiał dowodowy zgromadzony w sprawie dowodzi, iż wykonanie decyzji spowoduje niepowetowaną i nieodwracalną szkodę w postaci utraty miejsca zamieszkania, na co powoływał się skarżący. Sąd ustalił, że w budynku zamieszkuje skarżący z rodziną. Budynek ten jest zamieszkiwany przez różne osoby ma miejsce od wielu lat, co potwierdził materiał zdjęciowy. Zaskarżona decyzja dotyczy wyłącznie części budynku obejmującej pomieszczenia łazienki i pokoju, co do których stwierdzono, że są zbyt niskie i zbyt mało doświetlone. Sąd podkreślił, że organy nadzoru budowlanego nie ustaliły, aby stwierdzone odstępstwa od warunków technicznych miały wpływ na życie i zdrowie mieszkających w nim ludzi. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że skarżący w trakcie postępowania wykonał dodatkową wentylację budynku. Protokół z dnia [...] grudnia 2016 r. sporządzony przez mistrza kominiarskiego stwierdza, że "przewody kominowe w budynku są drożne, posiadają ciąg a podłączenie pieca jest prawidłowe". Wobec tego Sąd uznał, że uprawnione jest twierdzenie, iż niezwłoczne wykonanie zaskarżonej decyzji nie jest uzasadnione okolicznościami zagrażającymi zdrowiu i życiu ludzi, wynika de facto z niezgodności budynku z warunkami technicznymi, które to niezgodności nie mają wpływu na bezpieczeństwo przebywania w nim ludzi. Sąd stwierdził, że z akt nie wynika konieczność niezwłocznego wykonania decyzji, zaś w ustalonych okolicznościach argument skarżącego o braku innego miejsca zamieszkania na wypadek obowiązku niezwłocznego wyprowadzenia się jest wystarczający do ustalenia, że występują przesłanki z art. 61 § 3 P.p.s.a. uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Sąd podkreślił, że konieczność niezwłocznego wyprowadzenia się z budynku wiązałaby się z dodatkowymi kosztami oraz utrudnieniami, zaś należy też mieć na uwadze zbliżającą się zimę i fakt wyższych kosztów bieżącego utrzymania z tym związanych. Poza tym zasady doświadczenia życiowego wskazują, że każda zmiana miejsca zamieszkania jest procesem trudnym, uciążliwym i kosztownym, związanym z poważną reorganizacją życia codziennego. Sąd zwrócił uwagę, że przywrócenie sposobu użytkowania dotyczy tej części budynku, gdzie znajduje się łazienka, bez której codzienna egzystencja jest niemożliwa. Prace budowlane "przywracające" poprzednie użytkowanie związane byłyby z pozbawieniem tej części funkcji mieszkalnej, co nie może być interpretowane inaczej jak nieodwracalna szkoda. Taką bowiem zawsze jest utrata dotychczasowego miejsca zamieszkania. Sąd uznał, że tym samym uprawdopodobniono przesłanki uzasadniające udzielenie ochrony tymczasowej, co skutkowało uwzględnieniem wniosku. Sąd na marginesie zauważył, że w stosunku do innej części tego samego budynku toczy się postępowanie w zakresie zakazu użytkowania na cele mieszkalne. Wykonanie obydwu decyzji, z których żadna nie jest – jak wynika z akt sprawy – uwarunkowana zagrożeniem życia i zdrowia ludzi, niewątpliwie skazywałoby skarżącego na konieczność niezwłocznego wyprowadzenia się. Zdaniem Sądu, był to argument dodatkowo wzmacniający uwzględnienie wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł uczestnik postępowania A. K. W., zaskarżając je w całości. Zarzucił naruszenie art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji kiedy w przedmiotowej sprawie nie zachodzą żadne usprawiedliwione okoliczności wskazane w ww. normie prawnej uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości ewentualnie uchylenie tegoż postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wystąpił też o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu stwierdzono, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą żadne z okoliczności wskazanych przez Sąd a uzasadniające wstrzymanie wykonania decyzji nawet w przypadku utraty miejsca zamieszkania. Skarżący nie przedstawił żadnych okoliczności świadczących o tym, że wykonanie decyzji zagrażało niepowetowaną i nieodwracalną szkodą. Wskazał jedynie, że nastąpi utrata miejsca zamieszkania, jednakże zataił fakt, iż na tej samej nieruchomości oprócz budynku gospodarczego, w którym mieszka jest także piętrowy budynek mieszkalny, w którym skarżący może zamieszkać. Żalący wskazał, że Sąd powołał się na okoliczności, których nawet skarżący nie powołał w uzasadnieniu skargi. Zauważył, ze Sąd nie ma obowiązku uwzględniania innych okoliczności uzasadniających wstrzymanie decyzji niż te, które zostały wskazane (uprawdopodobnione) przez skarżącego we wniosku. Żalący uważa, że skarżący nie uprawdopodobnił potrzeby wstrzymania decyzji. Odnosząc się do kwestii utraty miejsca zamieszkania wskazano, iż na podstawie umowy dożywocia z dnia [...] stycznia 2016 r. skarżący stał się współwłaścicielem do 1/2 części nieruchomości położonej w S. przy ul. D. [...]. Na nieruchomości tej położony jest zarówno będący przedmiotem niniejszego postępowania budynek gospodarczy jak piętrowy budynek mieszkalny. Skoro skarżący jest współwłaścicielem budynku mieszkalnego oraz budynku gospodarczego na tej samej nieruchomości, to nie ma podstaw do wstrzymania wykonania decyzji powołując się na okoliczność utraty miejsca zamieszkania. Ma on możliwość zamieszkania w budynku mieszkalnym a nie w budynku gospodarczym. Żalący uważa, że zbliżająca się zima wywołuje potrzebę zamieszkania w odpowiednich warunkach. Zamieszkiwanie w nieodpowiednich warunkach technicznych wywołuje skutki dla zdrowia mieszkańców budynku - pogorszenie wzroku w związku z niedostatecznym doświetleniem budynku. Podnosi, że skarżący w innym postępowaniu sądowym wskazywał na zagrzybienia i zawilgocenia budynku, jego postępującą dewastację, czego przyczyną miał być brak ocieplenia budynku. Żalący twierdzi, że zawilgocenie i zagrzybienie ma związek z niewłaściwym wykorzystaniem budynku gospodarczego dla celów mieszkalnych. Wykonanie decyzji nie będzie skutkowało potrzebą ogrzewania budynku podczas zimy. Przeprowadzka nie spowoduje znacznych kosztów i utrudnień gdyż zmiana zamieszkania nastąpi w obrębie tej samej nieruchomości do budynku mieszkalnego, którego skarżący jest właścicielem. Dalej wskazuje się, że stwierdzone uchybienia w zakresie warunków technicznych spowodują konieczność dostosowania budynku do wymogów budynku mieszkalnego lub przywrócenia stanu budynku gospodarczego co łączy się z wykonaniem dolegliwych prac budowlanych, które prowadzone w tak małym obiekcie uniemożliwią zamieszkiwania w nim. Wobec powyższego wątpliwe jest aby okoliczności wzięte przez Sąd pod uwagę jako okoliczności wstrzymania faktycznie świadczyły o niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W odpowiedzi na ww. zażalenie skarżący wniósł o oddalenie P. B. zażalenia. Skarżący wskazał, że żalący się sam potwierdza fakt długoletniego korzystania z przedmiotowej nieruchomości na cele mieszkalne. Nie jest prawdą, że zataił informację, iż na nieruchomości znajduje się budynek mieszkalny. Budynek mieszkalny przy D. [...] na skutek dziedziczenia ustawowego przez poprzedników prawnych został podzielony do użytkowania w ten sposób, że parter użytkuje jeden ze spadkobierców, a drugą część drugi ze spadkobierców. Także podwórko zostało podzielone ogrodzeniem. Budynek stanowiący przedmiot niniejszego postępowania przypadł do użytkowania T. P., która [...] stycznia 2016 r. przekazała w drodze umowy dożywocia swój udział w tej nieruchomości, uwzględniając podział dokonany przez poprzednich właścicieli. Ze zdjęć dołączonych do zażalenia wynika, że jedna część "bliźniaka" ma dwa odrębne wejścia zewnętrzne do budynku, co oznacza, że w dyspozycji skarżącego jest jedynie piętro. T. P. wraz z mężem zamieszkują we budynku stanowiącym przedmiot niniejszej sprawy, bowiem położony jest on na wysokości parteru, a T. P. w związku ze swoimi schorzeniami i ograniczeniami w zakresie poruszania się uznała, że te lokale są dla niej bardziej przystępne w zakresie korzystania z nich i ogrzewania. A. W. zbył swój udział w ww. nieruchomości co potwierdza fakt dysponowania częścią nieruchomości w zakresie dokonanego przez poprzedników prawnych podziału do użytkowania. Wstrzymanie wykonania decyzji przez Sąd nie zagraża dobru żalącego się i brak jest obiektywnych przesłanek przeciwko wstrzymaniu wykonania decyzji do czasu rozstrzygnięcia przez Sąd meritum sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie art. 61 § 3 P.p.s.a. na wniosek skarżącego Sąd może wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności. Przesłanką wstrzymania zaskarżonej decyzji jest prawdopodobieństwo wystąpienia w razie jej wykonania okoliczności, które zagrożą powstaniem znacznej szkody lub wywołaniem trudnych do odwrócenia skutków. Nie chodzi przy tym o jakiekolwiek skutki i jakąkolwiek szkodę, ale o szkodę i skutki kwalifikowane, tzn. przekraczające normalne następstwa związane z wykonywaniem decyzji. Sąd administracyjny, wydając orzeczenie w omawianym przedmiocie, powinien swoje rozstrzygnięcie oprzeć zarówno o wniosek skarżącego, jak i materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy i ocenić, czy występują wymienione przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu. Zasadniczo więc ciężar uprawdopodobnienia okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonego aktu spoczywa na stronie skarżącej. Samo złożenie wniosku, a nawet przytoczenie w jego uzasadnieniu okoliczności, które teoretycznie mogą pojawić się na etapie wykonywania orzeczenia nie jest wystarczające. We wniosku należy wskazać na okoliczności, które są prawdopodobne i które w związku z wykonaniem zaskarżonej decyzji mogą doprowadzić do powstania znacznej szkody czy trudnych do odwrócenia skutków. Na podstawie tych okoliczności Sąd ma dojść do przekonania, że zagrożenia wskazane w art. 61 § 3 P.p.s.a. są prawdopodobne i ochrona skarżącego przed nimi wymaga wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W niniejszej sprawie skarżący wnioskując o wstrzymanie zaskarżonej decyzji wskazał, że jej wykonanie zagraża niepowetowaną i nieodwracalną szkodą w postaci utraty miejsca zamieszkania. W zaskarżonej decyzji zawarty jest nakaz aby P. B. przywrócił poprzedni gospodarczy sposób użytkowania budynku, użytkowanego obecnie jako budynek mieszkalny, w miejscu gdzie w przeszłości znajdował się garaż, zlokalizowanego na działce o nr geod. [...] (przy granicy z działkami [...] i [...]) przy ul. Dębowej [...] w S. Z akt sprawy wynika, że budynek ten jest zamieszkały przez P. B. wraz z rodziną. Wobec czego przywrócenie funkcji budynku gospodarczego spowoduje, że osoby dotychczas w nim zamieszkujące utracą bezpowrotnie możliwość dalszego w nim zamieszkiwania. To właśnie zadecydowało, że Sąd I instancji przyjął, że do czasu rozpoznania skargi uzasadnione jest wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W zażaleniu podniesiono, że ustalenie Sądu jest wadliwe bowiem skarżący jest współwłaścicielem budynku mieszkalnego znajdującego się na tej samej działce co budynek, którego dotyczy zaskarżona decyzja a zatem realizacja decyzji nie pozbawi go miejsca zamieszkania. Żalący uznał, że skarżący może a nawet jest to pożądane aby na czas zimy przeniósł się do budynku mieszkalnego, gdzie ma zapewnione odpowiednie warunki do przebywania ludzi bez zagrożenia dla ich zdrowia i życia, czego nie zapewni mu budynek objęty zaskarżoną decyzją, gdyż nie spełnia on norm oświetlenia i wysokości pomieszczeń przewidzianych w warunkach technicznych dla pomieszczeń przeznaczonych do pobytu ludzi. Ponadto przywołał okoliczności z innej sprawy sądowej, w której skarżący w pozwie wskazuje o zawilgoceniu i zagrzybieniu pomieszczeń w budynku, którego dotyczy niniejsza sprawa z powodu braku ocieplenia. Zdaniem NSA, fakt, że skarżący jest współwłaścicielem części (jak wskazuje w odpowiedzi na zażalenie piętra) budynku mieszkalnego na tej samej działce gdzie znajduje się budynek przeznaczony w zaskarżonej decyzji do przekształcenia na budynek gospodarczy wyklucza istnienie zagrożenia w postaci utraty miejsca zamieszkania osób dotychczas tam zamieszkujących (skarżący czy T. P. z mężem). Skarżący wraz z rodziną w razie braku wstrzymania wykonania decyzji będzie mógł opuścić dotychczasowe miejsce pobytu i przenieść się do pomieszczeń znajdujących się na piętrze położonego na tej samej działce budynku mieszkalnego. Skarżący wskazuje, że część bliźniaka posiada dwa odrębne wejścia, co sugeruje, że korzystanie z piętra nie będzie stanowiło problemu. Skarżący nie podnosi, że warunki w należącym do niego piętrze budynku mieszkalnego powodują, że nie nadaje się ono do zamieszkania. Można zatem przyjąć, że możliwa jest przeprowadzka na piętro domu mieszkalnego z budynku, który ma zmienić przeznaczenie na budynek gospodarczy. W tym stanie uznać należy, że nie występują okoliczności świadczące o utracie miejsca zamieszkania, bo możliwe jest zamieszkanie w należącym do skarżącego piętrze budynku mieszkalnego. Oczywiście wykonanie decyzji będzie skutkowało koniecznością przeprowadzki do pomieszczeń budynku mieszkalnego położonego na piętrze co zapewne utrudni korzystanie z niego członkom rodziny skarżącego jako osobom w podeszłym wieku z trudnościami w poruszaniu się ale nie można tego zaliczyć do znacznej szkody czy trudnych do odwrócenia skutków. Niewątpliwie skarżący wraz z rodziną nie zostanie jednak pozbawiony miejsca zamieszkania, która to okoliczność zaważyła na wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji przez Sąd I instancji. Z akt sprawy nie wynika czy piętro bliźniaka, które należy do skarżącego może pomieścić także schorowanych i zaawansowanych wiekiem mieszkańców budynku, którego przeznaczenie ma ulec zmianie na budynek gospodarczy. Nie wiadomo czy panujące tam warunki lokalowe pozwalają na zamieszkanie ludzi jednak skoro skarżący nie przywołuje tych okoliczności to przyjąć trzeba, że takie zagrożenia nie występują. Wynika z powyższego, że wykonanie decyzji nie będzie skutkowało pozbawieniem miejsca zamieszkania ani skarżącego ani jego rodziny. Skoro skarżący ma nie tylko potencjalną ale i faktyczną możliwość zapewnia sobie i rodzinie miejsca zamieszkania w położonym na tej samej nieruchomości budynku mieszalnym, to Sąd I instancji błędnie uznał, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest zasadne. Błąd ten jednak wynikał z niewiedzy Sądu o tym, że skarżący jest właścicielem innej nieruchomości gdzie możne zamieszkać wraz z rodziną. A zatem faktycznie nie wystąpi zagrożenie znaczną szkodą ani trudnymi do odwrócenia skutkami w okolicznościach niniejszej sprawy. W związku z powyższym należało uznać, że w istocie, jak podniesiono w zażaleniu, skarżący nie wskazał okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji. Twierdzenia o pozbawieniu miejsca zamieszkania wobec okoliczności wskazanych w zażaleniu i potwierdzonych przez skarżącego w odpowiedzi na to zażalenie okazały się bezpodstawne. Stwierdzić zatem należało, że Sąd I instancji błędnie uznał, że wykonanie zaskarżonej decyzji może spowodować znaczną szkodę z art. 61 § 3 P.p.s.a. bowiem w istocie zagrożenie takie w niniejszej sprawie nie występowało. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a. oraz art. 61 § 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego, stwierdzić należy, że przepisy P.p.s.a. nie przewidują możliwości orzeczenia co do zwrotu kosztów w postępowaniu zażaleniowym. Zgodnie bowiem z art. 209 P.p.s.a. o zwrocie kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. W niniejszej sprawie zostało rozpoznane zażalenie na postanowienie w związku z czym Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania zażaleniowego.