II OZ 210/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Ciąglewicz /spr./ po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1753/24 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 maja 2024 r. nr 489/24 w przedmiocie nakazania doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego postanawia: oddalić zażalenie.

Uzasadnienie. Pismem z dnia 17 czerwca 2024 r. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: ,,skarżąca, wnioskodawca’’) wniosła skargę na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 15 maja 2024 r. nr 489/24 utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia 1 marca 2024 r. nr R/10/2024 nakazującą skarżącej doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego poprzez dokonanie demontażu nośnika reklamowego w postaci tkaniny winylowej z nadrukiem reklamowym wraz z konstrukcją wsporczą i oświetleniem nośnika wraz z instalacją elektryczną w postaci lamp na wysięgnikach, zamontowanych na elewacji południowej budynku usytuowanego przy ul. P. [...] w W.. Pismem z dnia 30 czerwca 2024 r. skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji przez organ, a w przypadku nie przychylenia się do wniosku przez organ, na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. o wstrzymanie wykonania w całości zaskarżonej decyzji przez Sąd, z uwagi na to, że rozbiórka obiektu budowlanego przed zakończeniem sprawy sądowoadministracyjnej ze swojej istoty wiąże się z potencjalnym niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, a to z tego powodu, że nakaz rozbiórki może okazać się wadliwy. Skutki nieuzasadnionej rozbiórki dotkną właściciela obiektu, a ewentualnie udzielona mu ochrona okaże się iluzoryczna. Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji pełnomocnik skarżącej uzasadnił tym, że brak wstrzymania wykonania decyzji spowoduje, że skarżąca przystąpi do rozbiórki banneru z jednoczesną ingerencją w część wspólną budynku, tj. elewację. Spowoduje to szkodę w majątku skarżącej, która będzie miała nieodwracalny charakter. Taka rozbiórka wygeneruje niebagatelne koszty związane z usunięciem wielkoformatowej tkaniny winylowej. Ponadto, usunięcie banneru uniemożliwi Sądowi przeprowadzenie dowodów, które pozwolą ustalić czy rzeczywiście doszło do zmiany jego wielkości i położenia, skutkujących koniecznością nakazania rozbiórki. Postanowieniem z dnia 5 sierpnia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Sąd uznał, iż skarżąca nie wykazała, że zachodzi realne niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o czym mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a., może zaistnieć w wypadku wykonania zaskarżonej decyzji. Zaniechała bowiem wyczerpującego uzasadnienia wniosku w tym zakresie. Natomiast uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji winno odnosić się do konkretnych zdarzeń (okoliczności) świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest uzasadnione. Skarżąca nie wskazała argumentów, które pozwoliłyby sądowi na obiektywną ocenę, czy w rozpoznawanej sprawie faktycznie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 61 § 3 P.p.s.a. Ogólnikowo jedynie podniosła, że decyzja ta stanowi podstawę do wykonania przez inwestora robót rozbiórkowych, których realizacja może wywoływać nieodwracalne skutki dla części wspólnych budynku i narazić skarżącą na ,,niebagatelne’’ koszty. Nie uprawdopodobniła jednak, że wykonanie decyzji będzie wiązało się z potencjalnym niebezpieczeństwem szkody nie jakiejkolwiek ale znacznej, lub, że wystąpią trudne do odwrócenia skutki. Sąd uznał, biorąc pod uwagę przedmiot demontażu nośnika reklamowego, że skarżąca w żaden sposób nie wykazała okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Skarżąca nie wskazała w niniejszej sprawie, że ze względu na sposób wykonania obiektu reklamowego, jego konstrukcji, nie będzie mogła dokonać demontażu bez uszkodzenia materiałów użytych do jego realizacji. Ponadto, nie wykazała, z jakimi kosztami wiązałoby się przywrócenie do stanu pierwotnego. Skarżąca powinna była wykazać konkretne nakłady finansowe jak i wpływ ich poniesienia na jej sytuację majątkową. Dlatego też brak wskazania konkretnych dowodów w tym przedmiocie sprawia, że twierdzenia skarżącej w tym zakresie są jedynie gołosłowne. Argumentem przemawiającym za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji nie jest także podnoszony przez skarżącą brak możliwości przeprowadzenia przez Sąd dowodu, który pozwoliłby Sądowi ustalić czy doszło do zmiany wielkości i położenia obiektu reklamowego. Sąd administracyjny zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a. może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Oznacza to, że Sąd nie przeprowadza dowodów z oględzin obiektów budowlanych. Nadto, stosownie do art. 1 § 1 i 2 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że Sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych lecz kontroluje jedynie legalność działania administracji. Okoliczności na które powołuje się pełnomocnik skarżącej, nie stanowią okoliczności uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła skarżąca. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że w sprawie nie spełniono przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, pomimo uzasadnionego niebezpieczeństwa wyrządzenia skarżącej znacznej szkody finansowej i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, w sytuacji konieczności przeprowadzenia demontażu nośnika reklamowego usytuowanego na ścianie bocznej nieruchomości położonej w W. przy ul. P.[...], a także pomimo faktu, że demontaż nośnika wiąże się z dużym wydatkiem finansowym, a także koniecznością rozwiązania umów ze zleceniodawcami i wypłaceniem kar umownych. Skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia w całości oraz wstrzymanie wykonania w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Ponadto wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów w postaci: umowy zlecenia nr [...], umowy nr [...] oraz umowy nr [...] na fakt zaistnienia przesłanek wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, uregulowanych w art. 61 § 3 P.p.s.a., tj. uzasadnionego niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, wskazując jednocześnie, że nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. sąd może wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżanego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Obowiązek wykazania, że zachodzą warunki uzasadniające wstrzymanie wykonania określonego aktu ciąży na stronie składającej wniosek w trybie powołanego przepisu. Uzasadnienie wniosku powinno zaś odnosić się do konkretnych okoliczności. Nie jest wystarczające powtórzenie we wniosku treści przepisu. Rzeczą Sądu jest zbadanie, czy argumenty przedstawione przez stronę przemawiają - lub nie - za wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. Przy takim badaniu wniosku i argumentów strony Sąd może dodatkowo rozważyć z urzędu, czy nie zachodzą inne okoliczności uzasadniające wniosek. Wskazany wyżej przepis zobowiązuje stronę do podania przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Ciężar uprawdopodobnienia spoczywa na stronie, która wywodzi skutki prawne ze swych twierdzeń. Możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonego orzeczenia na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. nie oznacza, iż sąd jest zobligowany w każdym przypadku – niezależnie od okoliczności sprawy – uwzględnić wniosek strony skarżącej. Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności tylko częściowo jest oparty na zasadzie skargowości. Zasada ta obowiązuje jedynie w zakresie wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Obowiązek kierowania się zasadą skargowości kończy się jednak na etapie wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania wykonania. W dalszej części postępowaniem w tym przedmiocie rządzi zasada oficjalności, z którą wiążą się określone obowiązki sądu. Na etapie rozpoznawania wniosku sąd winien wziąć pod rozwagę również te okoliczności, które nie zostały powołane przez stronę. Niemniej jednak przyjęcie takiego poglądu nie może prowadzić do całkowitego zwolnienia strony z podania jakichkolwiek okoliczności mających uzasadniać wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i w konsekwencji do przerzucania w całości ciężaru wskazania tych przesłanek na sąd administracyjny. Na stronie składającej wniosek w trybie art. 61 § 3 P.p.s.a. ciąży obowiązek wykazania, że zachodzą warunki uzasadniające wstrzymanie określonego aktu. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności. Rzeczą sądu jest zbadanie, czy argumenty przedstawione przez stronę przemawiają (lub nie) za wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. Przy takim badaniu wniosku i argumentów strony sąd winien dodatkowo rozważyć z urzędu, czy nie zachodzą inne okoliczności uzasadniające wniosek. Wskazać także należy na prezentowane w orzecznictwie stanowisko wskazujące, że skarżący jest zobligowany do wnikliwego przedstawienia argumentów i materiałów pozwalających sądowi na wszechstronną analizę przesłanek skorzystania z art. 61 § 3 P.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 6 lutego 2009 r., sygn. akt II FZ 39/09). Sąd może wówczas sięgać do informacji wynikających z akt sprawy, nie może jednak zastępować strony w poszukiwaniu racji przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonego aktu. Mając powyższe na uwadze, należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżąca nie wykazała wystąpienia przesłanek określonych w art. 61 § 3 P.p.s.a., nie wskazała bowiem na indywidualne okoliczności potwierdzające ryzyko wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków ani nie udokumentowała konkretnych okoliczności, które mogłyby spowodować możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Odnosząc się, niezależnie od powyższych uwag, do argumentacji skarżącej dotyczącej niebezpieczeństwa wyrządzenia zaskarżoną decyzją znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, stwierdzić należy, że skarżąca nie sprecyzowała rozmiaru tej szkody. Twierdzenia w tym zakresie nie zostały poparte stosownymi dokumentami, w tym dotyczącymi sytuacji finansowej skarżącej. Skarżąca nie wykazała z jakimi kosztami wiąże się demontaż nośnika reklamowego czy też nie wskazała na konkretne nakłady finansowe jak i wpływ ich poniesienia na jej sytuację majątkową. Dopiero takie informacje umożliwiają Sądowi, ocenę, czy istotnie wykonanie zaskarżonego aktu będzie wiązało się z wyrządzeniem szkody majątkowej, która będzie znaczna w kontekście ogólnej sytuacji finansowej wnioskującej o wstrzymanie wykonania aktu. Ogólnikowe twierdzenia strony, pozbawione szerszego uzasadnienia i niepoparte stosownymi dokumentami, nie mogą natomiast stanowić podstawy do orzeczenia przez Sąd o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. Okoliczności odnoszące się do tej sytuacji nie zostały we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, ani w zażaleniu skonkretyzowane. Nawet zatem uwzględniając możliwość reformatoryjnego orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny, należy stwierdzić, że skarżąca również w zażaleniu nie wykazała zaistnienia przesłanki wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, w sposób wymagany przepisem art. 61 § 3 P.p.s.a. Do zażalenia skarżąca załączyła wprawdzie kopie umów ze zleceniodawcami, jednak umowy te nie obrazują sytuacji majątkowej skarżącej. Brak zobrazowania tej sytuacji powoduje, że niemożliwe jest dokonanie oceny, czy wykonanie decyzji w tej konkretnej sytuacji może się wiązać z ryzykiem wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Ponadto podnoszona okoliczność rozwiązania umów ze zleceniodawcami i wypłaceniem kar umownych, nie może stanowić przesłanki wstrzymania wykonania decyzji, ponieważ umowy te były zawarte na czas określony i przestały obowiązywać. Reasumując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżąca zarówno we wniosku o wstrzymanie zaskarżenia zaskarżonej decyzji, jak i w zażaleniu nie uprawdopodobniła dostatecznie, że wykonanie zaskarżonej decyzji wywoła skutki trudne do odwrócenia, czy też narazi skarżącą na znaczną szkodę. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.