II OZ 208/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia H. W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wr 220/14 odmawiające wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi H. W. na decyzję Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], znak: [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za wprowadzanie do obrotu środków zastępczych postanawia: oddalić zażalenie

H. W. (dalej skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na decyzją Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Świdnicy z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], znak: [...] w przedmiocie wymierzenia H. W. kary pieniężnej w wysokości 20 000 zł za wprowadzanie do obrotu środków zastępczych. W skardze tej zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji motywując go tym, że natychmiastowe wykonanie zaskarżonej decyzji grozi mu wyrządzeniem znacznej szkody, jak też spowoduje trudne do odwrócenia skutki. Podniósł, że nie dysponuje majątkiem pozwalającym na uiszczenie nałożonej grzywny, a dalsze prowadzenie egzekucji może skutkować pozbawieniem go środków do życia. Wskazał, że jedynym jego dochodem jest dochód z tytułu kredytu studenckiego w wysokości 600 zł miesięcznie, który w całości przeznacza na pokrycie kosztów najmu i wyżywienia. Postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wr 220/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu ww. wniosku wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Sąd uznał, że wniosek skarżącego zasługuje na uwzględnienie bowiem wykonanie decyzji zobowiązującej go do zapłaty kwoty 20.000 zł, na obecnym etapie, może spowodować wyrządzenie znacznej szkody i trudne do odwrócenia skutki. Podkreślenia wymaga, że przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 124) nie wyłączają możliwości wstrzymania tego rodzaju decyzji. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł Dolnośląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we Wrocławiu podnosząc zarzut, że Sąd wstrzymując wykonanie zaskarżonej decyzji dopuścił się naruszenia art. 61 § 3 P.p.s.a., pomimo tego, że skarżący nie uprawdopodobnił zaistnienia przesłanek określonych w tym przepisie. W jego ocenie Sąd I instancji apriorycznie przyjął, że takie przesłanki zachodzą kierując się samymi twierdzeniami skarżącego oraz samym faktem wydania zaskarżonej decyzji. NSA postanowieniem z dnia 9 października 2014 r., sygn. akt. II OZ 1066/14, uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę WSA we Wrocławiu do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia NSA wskazał, że skarżący w swym wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie przytoczył żadnych okoliczności przemawiających za zasadnością zgłoszonego wniosku. Skarżący nie wykazał, w czym miałoby się wyrażać niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Sąd pierwszej instancji nie miał obowiązku domyślać się, jakimi względami kierował się skarżący składając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji, jak również ustalać z urzędu, czy w sprawie zachodzą przesłanki ustawowe uzasadniające wstrzymanie wykonania decyzji przesłanki. Samo stwierdzenie, że skarżący nie dysponuje majątkiem pozwalającym na uiszczenie nałożonej grzywny, a dalsze prowadzenie egzekucji może skutkować pozbawieniem go środków do życia, bowiem skarżący uzyskuje jedynie dochód z tytułu kredytu studenckiego w wysokości 600 zł miesięcznie, który w całości przeznacza na pokrycie kosztów najmu i wyżywienia, nie spełnia ustawowych wymogów z art. 61 § 3 P.p.s.a. Skarżący w piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2014 r. ponowił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia mu znacznej szkody majątkowej oraz spowodowania nieodwracalnych skutków, w szczególności zmuszenie go od przerwania kształcenia na studiach lekarskich prowadzonych na Ś. U. M. Dodatkowo wskazał, że nie dysponuje żadnymi ruchomościami albo nieruchomościami o istotnej wartości majątkowej, nie posiada także oszczędności. Skarżący nie rozpoczął pracy zawodowej, kontynuuje kształcenie i jedyne uzyskiwane przez skarżącego stałe dochody to raty kredytu studenckiego w wysokości nie przekraczającej kwoty 600 zł miesięcznie. Skarżący podkreślił, że kredyt studencki przyznawany jest wyłącznie studentom, którzy nie mogą pokryć kosztów kształcenia z dochodów uzyskiwanych przez ich rodzinę. Wskazał także, że ma zasądzone alimenty, ale ich egzekucja jest nieskuteczna. Wywiódł ponadto, że zajęcie otrzymywanych środków pieniężnych albo ograniczenie ich wysokości w toku egzekucji administracyjnej będzie skutkowało koniecznością przerwania dalszego kształcenia (obecnie jest studentem III roku studiów i uzyskuje dobre wyniki) bowiem nie będzie dysponował dochodami pozwalającymi na bieżące utrzymanie. Na poparcie powyższego przywołał dokumentację złożoną w związku z wnioskiem o przyznanie prawa pomocy. WSA we Wrocławiu ponownie rozpoznając wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji postanowieniem z dnia 12 grudnia 2014 r. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, bowiem w jego ocenie strona skarżąca nie uprawdopodobniła istnienia przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a. Na wstępie Sąd wyjaśnił, że stosownie do art. 190 zd. pierwsze P.p.s.a. orzeka w warunkach związania wykładnią prawa dokonaną przez NSA. Zdaniem Sądu, skarżący w ponownie złożonym wniosku powołał się na przesłanki z art. 61 § 3 P.p.s.a. i wskazał okoliczności w zasadzie tożsame z powołanymi we wcześniejszym wniosku (które zdaniem sądu kasacyjnego nie mogły stanowić podstawy do uwzględnienia wniosku o wstrzymanie), ale nie wykazał, aby okoliczności jego sytuacji spełniały zakres co najmniej jednej z tych przesłanek. Zdaniem Sądu, skarżący wskazał w istocie na typowe skutki egzekucji świadczenia pieniężnego. Sąd zauważył, że argumentacja strony dotycząca przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a. powinna zostać poparta dokumentami źródłowymi, zwłaszcza dotyczącymi jej sytuacji finansowej oraz majątkowej. Sąd wskazał, że skarżący powołuje się co prawda na dokumenty złożone wraz z wnioskiem o przyznanie prawa pomocy, jednakże, instytucja prawa pomocy różni się od ochrony tymczasowej. Inne są przesłanki ich przyznania, jak również inny przyświeca im cel. Tak więc uznać należało, że dokumentacja dotycząca wniosku o udzielenie prawa pomocy, może być brana pod uwagę przy ocenie wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej, ale tylko pod kątem przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a. Dalej stwierdzono, że ochrona tymczasowa nie służy zabezpieczeniu strony przed jakimikolwiek skutkami wykonania zaskarżonej decyzji, lecz jedynie przed takimi skutkami, których nie można byłoby naprawić w razie ewentualnego uwzględnienia skargi. Zdaniem Sądu, skarżący nie przedstawił dokumentacji na poparcie swojego wniosku. Nie można też zgodzić się z takim zapatrywaniem skarżącego, jakoby sama wysokość zobowiązania wynikającego z decyzji miała prowadzić do znacznej szkody majątkowej powodującej nieodwracalne skutki w postaci zagrożenia przerwania odbywanych przez niego studiów stacjonarnych na kierunku lekarskim. Powołując art. 8-10 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm.) Sąd stwierdził, że dopuszczalność prowadzenia egzekucji jest ograniczona do zakresu, w jakim nie zostanie zagrożone minimum utrzymania dłużnika i osób pozostających według ustawowego obowiązku na jego utrzymaniu. Nadto nawet ewentualne spełnienie świadczenia pieniężnego (np. uiszczenie kary pieniężnej) nie wywołuje, co do zasady, trudno odwracalnych skutków lub szkody, która nie będzie mogła być naprawiona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia. W przypadku bowiem uwzględnienia skargi przez Sąd, po uiszczeniu lub wyegzekwowaniu przedmiotowej kary, będzie ona podlegała zwrotowi Sąd zwrócił uwagę, że skoro zaskarżonej decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności to wstrzymanie wykonania decyzji opatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 52a ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 124) byłoby działaniem sprzecznym z założeniem ustawodawcy i niweczyłoby cel takiego uregulowania z uwagi choćby na przedmiot zaskarżonej decyzji. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył skarżący. Zaskarżył je w całości i domagał się jego zmiany poprzez orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji. Wystąpił też o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucił Sądowi I instancji rażące naruszenie art. 61 § 3 P.p.s.a. polegające na odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji pomimo wykazania przez niego, że wykonanie decyzji stwarza stan zagrożenia spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, w szczególności poprzez pozbawienie go środków pieniężnych niezbędnych do kontynuowania nauki na Ś. U. M. Zarzucono także naruszenie przepisów art. 166 w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. polegające na wydaniu postanowienia z pominięciem części materiału dowodowego zgromadzonego w aktach postępowania, w szczególności przedłożonych przez skarżącego dokumentów potwierdzających, że skarżący znajduje się w trudnej sytuacji materialnej, kształci się na Ś. U. M., a możliwość kontynuowania nauki wiąże się z dodatkowymi obciążeniami i jest uzależniona od zachowania bieżących źródeł dochodów. W uzasadnieniu wskazano, że zajęcie w ramach prowadzonej egzekucji administracyjnej otrzymywanych przez skarżącego środków pieniężnych albo ograniczenie ich wysokości będzie skutkowało koniecznością przerwania dalszego kształcenia, z uwagi na fakt, iż w całości są one przeznaczane na utrzymanie poza miejscem zamieszkania w związku z podjętą nauką. Zdaniem skarżącego, skutek w postaci przerwania kształcenia z powodu prowadzonej w oparciu o zaskarżoną decyzję egzekucji wykracza znacząco poza uciążliwości związane z tą egzekucją. Przerwanie studiów i brak możliwości kształcenia, w szczególności na kierunkach medycznych, może powodować także niemożliwe do odwrócenia skutki. Sytuację dodatkowo komplikuje fakt, że nie wiadomo jak długo będzie trwała egzekucja i związana z tym przerwa w rozwoju zawodowym skarżącego. Celem ustawodawcy przy ustalaniu, że skarżonej decyzji należy nadać rygor natychmiastowej wykonalności nie było pozbawianie możliwości rozwoju osobistego i zawodowego. Powyższe wynika wprost ze złożonych do akt sądowych dokumentów będących podstawą orzekania o przyznaniu prawa pomocy. Zdaniem skarżącego Sąd I instancji powinien uwzględnić te dokumenty bowiem wydając postanowienie był do tego zobowiązany treścią art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 166 P.p.s.a. Nie powinien żądać od skarżącego ponownego składania dokumentów na potwierdzenie zaistnienia przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 61 § 3 P.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Okoliczność wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie na skutek uwzględnienia skargi akt ten zostanie wzruszony. Zatem dla obrony interesów wnoszącego skargę w okresie od wniesienia skargi do jej rozpatrzenia przez sąd administracyjny można wnioskować o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, wskazując na powołane wyżej przesłanki. Wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest instytucją wyjątkową i jako takie powinno być ona stosowane ściśle, stosownie do spełnienia określonych przesłanek. Wykazanie zaistnienia przynajmniej jednej ze wskazanych w tym przepisie przesłanek spoczywa na wnioskodawcy. Oznacza to występującą po jego stronie konieczność wskazania konkretnych okoliczności wskazujących na to, że wykonanie decyzji spowoduje w stosunku do strony niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków i przytoczenia okoliczności uzasadniających to żądanie. Odnosząc się do wystąpienia przesłanek wstrzymania wykonania decyzji w sprawie wskazać trzeba, że chodzi tu nie tylko o jakąkolwiek szkodę, ale o szkodę o znacznym rozmiarze. Do wykazania tego konieczne jest zatem wskazanie przez wnioskującego o wstrzymanie na wysokość jego dochodów, wydatków, możliwości finansowych oraz wszelkich okoliczności, które uprawdopodobnią, iż wykonanie decyzji może skutkować powstaniem w jego majątku szkody o znacznych rozmiarach. W tym kontekście należy wskazać, że z zawartego w skardze wniosku o wstrzymanie zaskarżonej decyzji nie można wnioskować o trudnej sytuacji skarżącego, która w powiązaniu z egzekucją obowiązku uiszczenia kary pieniężnej w wysokości 20 000 zł miałaby prowadzić do powstania w sytuacji skarżącego znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Ze stwierdzenia, że nie dysponuje on majątkiem pozwalającym na uiszczenie nałożonej grzywny, a dalsze prowadzenie egzekucji może skutkować pozbawieniem go środków do życia oraz z okoliczności, że jedynym jego dochodem jest dochód z tytułu kredytu studenckiego w wysokości 600 zł miesięcznie, który w całości przeznacza na pokrycie kosztów najmu i wyżywienia, nie wynika wprost możliwość zaistnienia którejkolwiek z przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a. Słusznie stwierdził Sąd I instancji, że skarżący wskazał w istocie na typowe skutki egzekucji świadczenia pieniężnego. Sąd zauważył też, że argumentacja strony dotycząca przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a. powinna zostać poparta dokumentami źródłowymi, zwłaszcza dotyczącymi jej sytuacji finansowej oraz majątkowej. Należy zauważyć, że okoliczność prowadzenia egzekucji kary pieniężnej w znacznej wysokości w stosunku do deklarowanych możliwości finansowych skarżącego nie stanowi sama w sobie podstawy do uznania, że po stronie skarżącego może nastąpić znaczna szkoda. Same deklaracje strony nie poparte dokumentami źródłowymi są niewystarczające. Sąd badając wystąpienie przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a. musi dysponować materiałem, który wzbudzi w nim uzasadnione przeświadczenie, że w konkretnej sytuacji przesłanki te mogą zaistnieć. Słusznie też uznał Sąd, że ochrona tymczasowa nie służy zabezpieczeniu strony przed jakimikolwiek skutkami wykonania zaskarżonej decyzji, lecz jedynie przed takimi skutkami, których nie można byłoby naprawić w razie ewentualnego uwzględnienia skargi. Z racji tego, że w niniejszej sprawie chodzi o uiszczenie kary pieniężnej, to w ocenie NSA z samej istoty tego obowiązku wynika, że towarzyszący mu skutek pomniejszenia majątku zobowiązanego o określoną kwotę może być odwrócony. To, że uiszczenie tej kwoty będzie dolegliwe dla strony nie może być przesłanką do odstąpienia od wykonania decyzji. Ochrona tymczasowa z art. 61 § 3 P.p.s.a. ma zagwarantować stronie ochronę przed takimi skutkami wykonanej decyzji, które pomimo ich cofnięcia w razie uwzględnienia skargi spowodują trwałą zmianę rzeczywistości w sytuacji strony. Przy czym ta trwała zmiana rzeczywistości może przybrać postać znacznej szkody, czy trudnych do odwrócenia skutków. Zdaniem NSA, prowadzenie egzekucji określonej kwoty, która przewyższa aktualne zdolności zarobkowe skarżącego nie kwalifikuje się do tych przesłanek. Oczywiście uszczuplenie dochodów prowadzi do weryfikacji decyzji życiowych (rezygnacja ze studiów) ale jest to skutek pośredni prowadzonej egzekucji, który jako taki nie powinien być oceniany pod kątem przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a. Wstrzymanie wykonania decyzji ma ograniczać bezpośrednie skutki jej wykonania, a to, że ów skutek może pociągnąć kolejny wykracza poza zakres sądowej oceny wpływu wykonania decyzji w oparciu o art. 61 § 3 P.p.s.a. W związku z powyższym twierdzenia skarżącego o błędnej wykładni przepisu art. 61 § 3 P.p.s.a. przez Sąd I instancji należało uznać za bezzasadne. Zarzut nieuwzględnienia przez Sąd I instancji materiałów zgromadzonych podczas postępowania wpadkowego w sprawie udzielenia prawa pomocy skarżącemu w postępowaniu o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest również chybiony. W tym miejscu należy zauważyć, że Sąd I instancji orzekał w warunkach związania oceną prawną wyrażona w postanowieniu NSA z 9 października 2014 r. sygn. akt II OZ 1066/13. Skoro NSA badając sprawę pominął wpływ dokumentacji ze sprawy o udzielenie prawa pomocy na zasadność wniosku o wstrzymanie zaskarżonej decyzji, to Sąd I instancji nie mógł jej uwzględnić rozpoznając ponownie sprawę. Tym samym zarzut pominięcia tej dokumentacji przez Sąd I instancji nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się do twierdzeń Sądu I instancji, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności zaskarżonej decyzji, z uwagi na cel ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, stoi w przeszkodzie orzeczeniu o wstrzymaniu jej wykonania, NSA stwierdza, że odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 61 § 3 zd. 1 in fine należy, gdy mimo spełnienia przesłanek w nim wymienionych wstrzymanie ma dotyczyć przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie lub ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. W niniejszej sprawie zaskarżona decyzja nie jest aktem prawa miejscowego, a z przepisów ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii nie wynika, że wyłączone jest wstrzymanie wykonania takiej decyzji. Na marginesie NSA zauważa, że jeśli skarżący nadal domaga się wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji to może wystąpić ponownie z wnioskiem o wstrzymanie jej wykonania stosownie go uzasadniając. Chodzi w szczególności o jednoznaczne wykazanie w kontekście przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a. jaki wpływ może mieć wykonanie zaskarżonej decyzji na obecną sytuację skarżącego. Argumentacja ta powinna zostać poparta odpowiednimi dokumentami źródłowymi. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. i art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Nie zasądzono kosztów postępowania, ponieważ nie ma podstawy prawnej do ich zasądzenia w postępowaniu zażaleniowym.