II OZ 20/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Ciąglewicz /spr./ po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Uniwersytetu [...] w K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1818/22 w wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi [...] w K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 maja 2022 r. nr DWRMNiE-WRPiFK-0272-22/2018 w przedmiocie stwierdzenia, że nieruchomość stanowiła nieruchomość związku wyznaniowego postanawia: oddalić zażalenie.

Uzasadnienie. Decyzją z 10 maja 2022 r., nr DWRMNiE-WRPiFK-0272-22/2018, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy decyzję własną z 15 lutego 2022 r., nr DWRMNiE-WRP-0272-22/2018, stwierdzającą, że w chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o przejęciu przez Państwo dóbr martwej ręki, poręczeniu proboszczom posiadania gospodarstw rolnych i utworzeniu Funduszu Kościelnego (Dz. U. z 1950 r. Nr 9, poz. 87 ze zm.), dalej jako ustawa, nieruchomości położone w Krakowie, oznaczone jako działki nr [...], nr [...] i nr [...] stanowiły nieruchomości związku wyznaniowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy. W skardze na powyższą decyzję [...] w K., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w całości, podnosząc, że brak wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji może doprowadzić do nieodwracalnych lub trudnych do odwrócenia skutków związanych z sytuacją finansową skarżącego, gdyż wykonania zaskarżonej decyzji skutkuje przejęciem własności nieruchomości na własność Państwa. Postanowieniem z dnia 14 września 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Sąd uznał, że wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji zasługuje na uwzględnienie. Sąd stwierdził, że w świetle art. 4 ust. 4 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 ustawy decyzja stwierdzająca, że w chwili wejścia w życie powołanej ustawy nieruchomości stanowiły nieruchomości związku wyznaniowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy - zalicza się do aktów o charakterze deklaratoryjnym, potwierdza ona bowiem jedynie skutek przejście z mocy prawa na rzecz Państwa prawa własności nieruchomości ziemskich związków wyznaniowych. Sąd wskazał, że generalnie decyzje deklaratoryjne nie podlegają wykonaniu, jednak nie można pominąć następstw prawnych powstałych w wyniku wydania takiego aktu. Stwierdzenie bowiem – jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie - że oznaczone nieruchomości w chwili wejścia w życie powołanej ustawy stanowiły nieruchomości związku wyznaniowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy, wywołuje skutek prawnorzeczowy prowadzący do wykreślenia związku wyznaniowego (w tej sprawie – [...] w K.) z księgi wieczystej i wpisu w jego miejsce Skarbu Państwa. W konsekwencji powyższego Skarb Państwa będzie mógł skorzystać z uprawnień właścicielskich i będzie mógł w stosunku do przedmiotowych nieruchomość dokonać czynności prawnych prowadzących do ich zbycia, oddania w użytkowanie wieczyste, czy też obciążenia ograniczonymi prawami rzeczowymi. To zaś oznacza, że istnieje realna możliwość spowodowania nieodwracalnych skutków prawnych oraz wyrządzenia znacznej szkody. Przy tym organ administracji działający w granicach swojej właściwości i kompetencji nie będzie miał żadnych możliwości prawnych zniweczenia skutków cywilnoprawnych, które mogą powstać w wyniku powziętych czynności cywilnoprawnych. W zażaleniu na powyższe postanowienie Uniwersytet [...] w K. wniósł o jego uchylenie. W uzasadnieniu zażalenia podniósł, że decyzja wydana na zasadzie art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. ustawy o przejęciu przez Państwo dóbr martwej ręki, poręczeniu proboszczom posiadania gospodarstw rolnych i utworzeniu Funduszu Kościelnego jest decyzją deklaratoryjną, która jedynie potwierdza istnienie pewnego stanu prawnego i tym samym, nie należy do decyzji administracyjnych, które mogą być w jakikolwiek sposób wykonane. Decyzja ta nie podlega bowiem wykonaniu, rozumianemu jako doprowadzenie - w sposób dobrowolny lub poprzez zastosowanie egzekucji do stanu, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji. W odpowiedzi na zażalenie [...] w K. wniósł o jego oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 61 § 3 P.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wynika z tego, że przed sądem administracyjnym wymagane jest wykazanie czy może wystąpić niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. To umożliwia sądowi administracyjnemu wstrzymanie wykonania decyzji. Użyte przez ustawodawcę w art. 61 § 3 P.p.s.a. nieostre pojęcia "znaczna szkoda" lub "trudne do odwrócenia skutki" wymagają konkretyzacji w dokładnie i wszechstronnie zgromadzonym materiale dowodowym, który powinien w szczególności zaprezentować wnioskodawca. Samo powołanie się na ustawowe przesłanki bez wskazania, na czym one polegają w realiach konkretnej sprawy, w żaden sposób nie uzasadnia żądania wniosku. Podkreślić także należy, że rozstrzygając wniosek o wstrzymanie, Sąd nie bada legalności zaskarżonego aktu, bowiem prowadziłoby to do tzw. przedsądu. Bada jedynie, czy wykonanie zaskarżonego aktu może prowadzić w okolicznościach danej sprawy, wskazanych przede wszystkim przez skarżącego we wniosku, do zagrożenia w postaci znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Dlatego też – jak przyjęto w judykaturze – wniosek taki powinien zawierać odrębne uzasadnienie. Podkreślić także należy, że o znacznej szkodzie można mówić, jeśli rozmiary szkody wywołanej wykonaniem zaskarżonego aktu administracyjnego są większe niż zwykłe skutki wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju. Każdy bowiem akt prawny wywołuje określone skutki prawne, nie wszystkie jednak podlegają ochronie tymczasowej. Przechodząc do rozpoznania zażalenia w pierwszej kolejności należy wskazać, że zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, błędne jest stanowisko autora zażalenia, zgodnie z którym decyzja deklaratoryjna nie jest decyzją podlegającą wykonaniu. Decyzja ta, jak to słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji potwierdza bowiem, że oznaczone nieruchomości w chwili wejścia w życie powołanej ustawy stanowiły nieruchomości związku wyznaniowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy, wywołuje skutek prawnorzeczowy prowadzący do wykreślenia związku wyznaniowego z księgi wieczystej i wpisu w jego miejsce Skarbu Państwa. Wywołuje zatem skutki prawne w sferze praw i obowiązków. Należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 22 września 2011 r., I OZ 714/11 zauważył, że deklaratoryjny charakter decyzji nie wyklucza możliwości zastosowania instytucji wstrzymania wykonania decyzji z art. 61 § 3 P.p.s.a. Użyte w tym przepisie pojęcie "wykonanie decyzji" należy rozumieć szeroko, jako oznaczające wywoływanie skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, podobnie jak szerokie znaczenie ma "wykonanie decyzji" w rozumieniu art. 130 § 1 i 2 K.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wykonanie zaskarżonej decyzji przed rozpoznaniem sprawy przez sąd administracyjny łączy się z niebezpieczeństwem powstania szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, z tego powodu, że w razie uwzględnienia skargi może okazać się, że w międzyczasie nastąpiła zmiana stanu prawnego nieruchomości. Wyrządzenie szkody lub trudnych do odwrócenia skutków może dotknąć przede wszystkim aktualnego właściciela, ale też inne podmioty. Ponadto należy zauważyć, że wykonanie zaskarżonej decyzji może stanowić podstawę do kolejnych postępowań, w tym do dokonania wpisu w księdze wieczystej w ramach postępowania o ustalenie niezgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Dopuszczalne jest to wówczas, kiedy decyzja administracyjna umożliwia ustalenie stanu prawnego nieruchomości i odnosi się do zdarzenia, które stanowiło materialnoprawną podstawę wpisu. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zatem, prawidłowo uznał Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym postanowieniu, iż wystarczającą przesłanką wstrzymania zaskarżonej decyzji będzie możliwość wywołania przez tę decyzję określonych skutków prawnych. To właśnie te potencjalne skutki prawne mogą doprowadzić do tego, że wystąpi okoliczność, którą będzie można zakwalifikować w kategoriach znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Sąd zasadnie uznał, że możliwym skutkiem wykonania decyzji może być skorzystanie przez Skarb Państwa z uprawnień właścicielskich, który będzie mógł w stosunku do przedmiotowej nieruchomości dokonać czynności prawnych prowadzących do ich zbycia, oddania w użytkowanie wieczyste, czy też obciążenia ograniczonymi prawami rzeczowymi. Wystąpienie takiej sytuacji prawnej należy uznać za nieodwracalną bowiem, jak słusznie zauważył Sąd, organ administracyjny działający w ramach swojej właściwości i kompetencji nie będzie miał żadnych możliwości prawnych zniweczenia skutków prawnych, które mogą powstać w wyniku powziętych czynności cywilnoprawnych. Na potwierdzenie powyższych rozważań wskazać należy, że w wyroku z dnia 23 stycznia 2014 r. o sygn. akt I OSK 1585/12, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że u podstaw stwierdzenia nieodwracalności skutku prawnego w odniesieniu do aktu wywołującego skutki w sferze prawa cywilnego tkwi to, że administracja nie dysponuje instrumentami do tego, aby tego rodzaju skutek odwrócić. Jak zaznaczył NSA, szczególnie ma to miejsce w sytuacji, gdy decyzja administracyjna wywarła pośredni skutek w sferze prawa cywilnego, tj. gdy stała się ona podstawą do dokonania (nieodwracalnych dla organu) czynności prawa cywilnego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego, stwierdzić należy, że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują możliwości orzeczenia co do zwrotu kosztów w postępowaniu zażaleniowym. Zgodnie z art. 209 P.p.s.a. o zwrocie kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Natomiast w niniejszej sprawie zostało rozpoznane zażalenie na postanowienie, zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania zażaleniowego.