II OZ 1981/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia E. K. i M. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 września 2025 r. sygn. akt II SA/Gl 966/25 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi E. K. i M. K. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 16 maja 2025 r. nr WINB-WOA.7721.138.2023.AT w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego postanawia: oddalić zażalenie.

E. K. i M. K. (dalej: skarżący) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z 16 maja 2025 r. nr WINB-WOA.7721.138.2023.AT utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Żywcu z 6 marca 2023 r. nr 52/2023 nakazującą skarżącym rozbiórkę muru oporowego wraz z ogrodzeniem, zlokalizowanego na działce oznaczonej nr. ewid. [...] od strony działki oznaczonej nr. ewid. [...] w Ż. W skardze zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji. Postanowieniem z 29 września 2025 r., II SA/Gl 966/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że wniosek skarżących nie został w uzasadniony i tym samym nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu I instancji skarżący nie wykazali jakoby w sprawie zachodziła realna możliwość zaistnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dlatego też brak było podstaw do udzielenia ochrony tymczasowej i wydania orzeczenia zgodnego z wnioskiem. Sąd I instancji wyjaśnił ponadto, że decyzja nakazująca rozbiórkę w przypadku jej wykonania, a następnie ewentualnego uchylenia przez sąd, jest tego rodzaju rozstrzygnięciem, które może spowodować wyrządzenie stronie znacznej szkody i trudne do odwrócenia skutki. Powyższe nie oznacza jednak, że w każdym przypadku decyzja nakazująca rozbiórkę podlega, niejako "automatycznie" wstrzymaniu w postępowaniu sądowym. Dlatego też w każdym przypadku, sąd rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania aktu, zobowiązany jest ocenić skutki wykonania rozbiórki zarówno z punktu widzenia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody, jak i trudnych do odwrócenia skutków. Przy czym szkoda wynikająca z wykonania rozbiórki, aby mogła stanowić usprawiedliwioną podstawę do uwzględnienia wniosku w trybie art. 61 § 3 p.p.s.a. musi mieć charakter "znaczny". Przewidziana w danym przepisie ochrona tymczasowa nie służy zabezpieczeniu strony przed jakimikolwiek skutkami wykonania zaskarżonej decyzji. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli skarżący, zaskarżając je w całości, wnosząc o dopuszczenie dowodu z dokumentacji zdjęciowej oraz o zmianę zaskarżonego postanowienia i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie do ponownego rozpoznania. Sądowi I instancji zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 61 § 3 p.p.s.a. przez niewstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia w sytuacji, gdy decyzja o nakazie rozbiórki nie powinna podlegać wykonaniu przez czas toczącego się postępowania sądowego, choćby z samej istoty i charakteru czynności rozbiórkowych oraz wykazania przez skarżących niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (przez treść całej skargi); - art. 133 § 1 w zw. z art. 166 i art. 61 § 3 p.p.s.a. przez ich błędne zastosowanie polegające na zaniechaniu przez WSA dokonania pełnej i prawidłowej oceny wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji w kontekście całości sprawy, w tym treści akt i obowiązujących przepisów, a w efekcie przyjęcie, że brak podstaw do wstrzymania wykonania decyzji. W odpowiedzi na zażalenie uczestniczka postępowania A. T. wniosła o jego oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wskazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, albowiem ciężar uprawdopodobnienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności spoczywa na stronie, która wywodzi skutki prawne ze swych twierdzeń. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności. Sąd ma obowiązek zbadać, czy argumenty przedstawione przez stronę przemawiają za wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu. Okoliczności wskazane we wniosku muszą mieć charakter konkretny i zindywidualizowany, pozwalający ustalić, że wstrzymanie aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do danego wnioskodawcy. Wniosek powinien przy tym zawierać spójną argumentację, popartą faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Dopiero takie informacje umożliwiają Sądowi, ocenę, czy istotnie wykonanie zaskarżonego aktu będzie wiązało się z wyrządzeniem szkody majątkowej, która będzie znaczna w kontekście ogólnej sytuacji finansowej strony wnioskującej o wstrzymanie wykonania aktu. Brak zobrazowania tej sytuacji powoduje, że niemożliwe jest dokonanie oceny, czy wykonanie decyzji w tej konkretnej sytuacji może się wiązać z ryzykiem wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Ogólnikowe twierdzenia strony, pozbawione szerszego uzasadnienia i niepoparte stosownymi dokumentami, nie mogą natomiast stanowić podstawy do orzeczenia przez Sąd o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. Okoliczności odnoszące się do tej sytuacji nie zostały we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji skonkretyzowane. Mając na uwadze charakter zaskarżonej decyzji zauważyć także należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że decyzja nakazująca rozbiórkę w przypadku jej wykonania, a następnie ewentualnego uchylenia przez sąd, jest tego rodzaju rozstrzygnięciem, które może spowodować wyrządzenie stronie znacznej szkody i trudne do odwrócenia skutki (zob. postanowienia NSA: z 8 listopada 2016 r., II OSK 2563/16; z 1 marca 2011 r., II OZ 118/11; z 27 listopada 2009 r., II OZ 1040/09; z 10 marca 2008 r., II OZ 202/08). Rację ma Sąd I instancji, że nie oznacza to jednak, że w każdym przypadku decyzja nakazująca rozbiórkę podlega, niejako "automatycznie", wstrzymaniu w postępowaniu sądowym. W każdym bowiem przypadku, sąd rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania aktu, zobowiązany jest ocenić skutki wykonania rozbiórki zarówno z punktu widzenia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody, jak i trudnych do odwrócenia skutków. Kwestię tę należy zatem rozważyć w indywidualnych okolicznościach sprawy. Jak wynika z zaskarżonej decyzji skarżącym nakazano rozbiórkę muru oporowego wraz z ogrodzeniem. Skarżący nie wykazali jednak wystąpienia przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Odnosząc się do argumentacji dotyczącej niebezpieczeństwa wyrządzenia zaskarżoną decyzją znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, stwierdzić należy, że skarżący we wniosku nie opisali ani nie sprecyzowali rozmiaru tej szkody jak i skutków wykonania nakazu. Twierdzenia w tym zakresie nie zostały poparte stosownymi dokumentami, w tym dotyczącymi ich sytuacji finansowej. We wniosku nie wskazano również, że ze względu na sposób wykonania obiektu i jego konstrukcję wykonanie obowiązku rozbiórki, w tym przywrócenie do stanu pierwotnego, będzie się wiązało z poniesieniem znacznych, konkretnych, nakładów finansowych (a tym samym wpłynie na sytuację majątkową strony zagrażając jej kondycji finansowej), dużym nakładem czasu i pracy. Podkreślenia wymaga, że sam fakt konieczności poniesienia skutków finansowych rozbiórki nie świadczy o istnieniu niebezpieczeństwa znacznej szkody dla skarżącej. Takie koszty nie są nadzwyczajnym skutkiem wykonania rozbiórki, wiążą się z jej istotą. Oczywistym jest, że koszty te spowodują uszczuplenie majątku zobowiązanego do jej wykonania, ale nie można uznać tego za coś nadzwyczajnego, a tylko takie okoliczności stanowią podstawę wstrzymania wykonania. Wyjaśnić również należy, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu po wniesieniu skargi ma zawsze charakter wyjątkowy. Dlatego też strona skarżąca powinna wykazać, że w konkretnym stanie faktycznym wykonanie nakazu rozbiórki wiązać się będzie z wyrządzeniem znacznej szkody bądź trudnych do odwrócenia skutków. Sąd zobowiązany jest dokonać oceny wniosku uwzględniając okoliczności sprawy. To, że nakaz rozbiórki z reguły wywołuje trudne do odwrócenia skutki, nie oznacza, że wywołuje takie skutki w każdym przypadku W związku z powyższym, należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wniosek skarżących zawiera jedynie żądanie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, nie zawiera natomiast uzasadnienia. Stwierdzić zatem należy, że skarżący nie uprawdopodobnili wystąpienia przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a., nie wskazali bowiem, ani nie udokumentowali konkretnych okoliczności, które mogłyby spowodować możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Wyjaśnić również należy, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem w postępowaniu wywołanym wnioskiem opartym na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., Sąd nie ocenia legalności zaskarżonego aktu, a jedynie spełnienie przesłanek warunkujących zastosowanie ochrony tymczasowej (m.in. postanowienia NSA: z 25 maja 2018 r., II OZ 549/18 i z 17 lutego 2017 r., II OZ 117/17). O naruszeniu prawa i skutkach tego naruszenia sąd orzeka w orzeczeniu kończącym postępowanie sądowe. Na etapie rozpoznawania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu sąd może jedynie ocenić, czy zachodzą przesłanki określone w art. 61 § 3 p.p.s.a. usprawiedliwiające wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji. Rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, Sąd nie dokonuje zatem oceny merytorycznej prawidłowości zaskarżonej decyzji, jako że przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a nie są tożsame z tymi, które decydują o zasadności skargi. W konsekwencji, Sąd I instancji przy rozpatrywaniu wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, nie mógł brać pod uwagę merytorycznych zarzutów skargi oraz przekonania skarżących o wydaniu spornej decyzji z naruszeniem przepisów prawa (zob. m.in. postanowienie NSA z 2 września 2016 r., I OZ 894/16). Końcowo, podkreślić należy, że przytoczenie okoliczności uzasadniających, w ocenie strony wnoszącej zażalenie, wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu dopiero w zażaleniu na postanowienie Sądu I instancji nie stanowi wystarczającej podstawy do uchylenia tego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny bada zgodność z prawem postanowienia Sądu I instancji, a więc rozstrzyga na podstawie stanu, jaki istniał w dacie orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, a jak to już wyżej wskazano, skarżący nie poparli wniosku żadną argumentacją. Zażalenie nie jest środkiem służącym do uzupełniania złożonego w sprawie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu. W tej sytuacji należało uznać, że Sąd I instancji zasadnie zaskarżonym postanowieniem odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do wniosku uczestniczki postępowania o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, stwierdzić należy, że nie może być on uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny, bowiem art. 203 i 204 p.p.s.a., które regulują kwestie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania do postępowania toczącego się na skutek wniesienia zażalenia na rozstrzygnięcie Sądu I instancji, jak i co do zasady ww. przepisy nie przewidują możliwości zasądzenia zwrotu kosztów na rzecz uczestnika postępowania. W odniesieniu do uczestnika postępowania znajduje bowiem zastosowanie ogólna reguła zawarta w art. 199 p.p.s.a., zgodnie z którą strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.