II OZ 1910/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Bąkowski po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia K. w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 457/25 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi K. w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 17 grudnia 2024 r., znak DOZ-APN.650.371.2022.MW w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z dnia 2 lipca 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 457/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił skarżącemu wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa w Warszawie na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 17 grudnia 2024 r., znak DOZ-APN.650.371.2022.MW w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Postanowienie to zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W skardze z 22 stycznia 2025 r. skarżący Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa w Warszawie złożył wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 17 grudnia 2024 r., znak DOZ-APN.650.371.2022.MW, utrzymującą w mocy decyzję Dolnośląskiego WINB z 21 lipca 2022 r., nr 1686/2022, nakładającą na skarżącego karę pieniężną w wysokości 40.000 zł w związku z niewykonaniem zaleceń pokontrolnych. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że skarżący jest podmiotem publicznym gospodarującym środkami publicznymi i ma ściśle określony budżet. Uregulowanie kwoty pieniężnej nie ujętej w budżecie wymaga zmian w planach działalności jednostki zredukowania zadań i przesunięcia środków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd podkreślił, że ciężar udowodnienia lub choćby uprawdopodobnienia, że zachodzą przesłanki do zastosowania w danej sprawie ochrony tymczasowej spoczywa na stronie wnioskującej. Jej zadaniem jest zatem wykazanie i należyte uzasadnienie zaistniałych przesłanek wstrzymania. Biorąc to pod uwagę Sąd stwierdził, wniosek nie zawiera przekonywującego uzasadnienia, ani żadnych informacji bądź argumentów odnoszących się do konkretnych przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego orzeczenia. W ocenie Sądu lakoniczna argumentacja nie wystarczy do wnikliwego przeanalizowania sytuacji pod kątem przesłanek wskazanych w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). Strona skarżąca nie podała przekonywującej argumentacji na poparcie wniosku, nie wskazała, że uiszczenie kary spowoduje znaczną szkodę lub, że w związku z uiszczeniem kary powstaną trudne do odwrócenia skutki. Wręcz przeciwnie skarżąca wskazała, że posiada środki na uiszczenie kary, wymagają one jednak zmian w planach działalności jednostki, zredukowania zadań i przesunięcia środków, gdyż ma ściśle określony budżet. Sąd wskazał, że obowiązek uiszczenia kary pieniężnej ma charakter świadczenia pieniężnego i z natury rzeczy skutki wykonania takiego obowiązku są odwracalne. Obowiązek ten podlega zwrotowi w przypadku uchylenia przez sąd zaskarżonego aktu. W przypadku tego typu spraw nie można zatem uznać, że zaistnieje przesłanka wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji jaką jest pojawienie się trudnych do odwrócenia skutków. Odnosząc się do drugiej przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji – niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody, Sąd podniósł, że każde rozstrzygnięcie administracyjne zobowiązujące do uiszczenia należności pieniężnych pociąga za sobą dolegliwość rodzącą określony skutek w finansach zobowiązanego. W związku z tym wnioskodawca jest obowiązany przedstawić, np. jakimi środkami dysponuje w danym roku budżetowym i jakie środki są przeznaczone na zabezpieczenie bieżącej działalności. Strona skarżąca nie przedstawiła, szczegółowego, czy nawet orientacyjnego wykazu takich danych, ani nie przedstawiła swojej szczegółowej sytuacji finansowej, które to informacje pozwoliłyby ocenić, czy istotnie uiszczenie nałożonej kary wiązać się będzie z wyrządzeniem szkody w majątku strony i czy szkoda ta będzie znaczna. Zażalenie na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa w Warszawie, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając je w całości. Postanowieniu zarzucono naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. przez błędną ocenę, że skarżący nie uprawdopodobnił wystąpienia przesłanki wyrządzenia znacznej szkody. Uzasadniając przywołano, że Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa gospodaruje areałem obejmującym setki tysięcy hektarów nieruchomości rolnych Skarbu Państwa, a także realizuje szereg zadań związanych z obrotem ziemią, dzierżawami, kontrolą wykonywania umów i wsparciem rolnictwa. Pomimo ogromnej skali administrowanego majątku, zasoby kadrowe KOWR są relatywnie niewielkie, a każda istotna zmiana budżetu wymaga czasochłonnych procedur formalnych i reorganizacji pracy poszczególnych komórek. Wykonanie kary pieniężnej w obecnej chwili wymusiłoby redukcję zaplanowanych działań ustawowych, co stanowi realne zagrożenie wyrządzenia znacznej szkody w interesie publicznym. Wskazano też, że Sąd I instancji nie uwzględnił argumentu, iż KOWR nie był posiadaczem zabytku, gdyż nieruchomość objęta była wieloletnią dzierżawą, a obowiązki konserwatorskie ciążyły na dzierżawcy. Przed wydaniem decyzji zabytek został sprzedany, a nabywca zobowiązał się do wykonania zaleceń. W tej sytuacji adresatem zaleceń pokontrolnych powinien być dzierżawca lub – po sprzedaży – nabywca, a nie KOWR. Wskazano też, że wbrew stanowisku Sądu I instancji, w przypadku jednostek sektora finansów publicznych obowiązek zapłaty kary nie ma charakteru neutralnego ani w pełni "odwracalnego" – odzyskanie środków po uchyleniu decyzji nie odwraca szkód wynikłych z wstrzymania lub ograniczenia ustawowych działań w okresie egzekucji. Według żalącego Sąd pominął także, że ograniczenie wykonywania zadań KOWR dotyczy mienia Skarbu Państwa o strategicznym znaczeniu dla polityki rolnej, a zatem negatywne skutki mogą być szersze niż tylko budżetowe. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu powołana została w celu ochrony tymczasowej przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłoby dla strony wywołać wykonanie takiego aktu, zanim zostanie on zbadany przez sąd administracyjny pod kątem jego legalności. Ochrona tymczasowa ma służyć temu, aby w okresie do rozpatrzenia skargi strona, z uwagi na skutki, jakie może wywołać wykonanie zaskarżonego aktu, nie poniosła znacznej szkody lub by nie doszło do wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków (por. postanowienie NSA z 14.11.2018 r., II OZ 1129/18). Ochrona tymczasowa w toku postępowania sądowoadministracyjnego ma charakter wyjątkowy i jest stosowana tylko w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. W każdej tego typu sprawie musi być zatem zbadana kwestia zaistnienia przesłanek do zastosowania ochrony tymczasowej w kontekście konkretnych okoliczności sprawy i argumentacji skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu I instancji, że w niniejszej sprawie wnioskujący nie wykazał przesłanek do zastosowania ochrony tymczasowej, mimo że to na nim spoczywa obowiązek uprawdopodobnienia zaistnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Rację ma też Sąd I instancji, że powołanie się na ogólnikowe konsekwencje finansowe wobec braku wskazań do określenia sytuacji finansowej skarżącego, nie może uzasadniać uznania, że przesłanki dla zastosowania ochrony tymczasowej zostały spełnione. W sytuacji gdy skarżący nie wskazuje we wniosku na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, ani tych przesłanek nie uzasadnia, to nie jest obowiązkiem sądu poszukiwanie tych okoliczności (por. postanowienie NSA z 10.10.2013 r., I OZ 876/13). Kwestie ograniczeń budżetowych, w tym szkoda w interesie publicznym (sprawa dotyczy mienia Skarbu Państwa) nie są przekonujące w świetle art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 10 lutego 2017 r. o Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa (Dz.U. z 2024 r. poz. 700), który wyraźnie wskazuje, że Krajowy Ośrodek prowadzi samodzielną gospodarkę finansową. Podobnie twierdzenie, że "zmiana budżetu wymaga czasochłonnych procedur formalnych i reorganizacji pracy poszczególnych komórek", nie świadczy o wyrządzeniu znacznej szkody lub spowodowaniu trudnych do odwrócenia skutków. W uzasadnieniu zażalenia zawarto ogólne stwierdzenia, które należy uznać jedynie za polemikę z prawidłowym stanowiskiem Sądu I instancji oraz wyraz tego, że skarżący nie przedstawił odpowiednich informacji obrazujących jego rzeczywistą i aktualną sytuację finansową, zaś Sądowi nie jest znana z urzędu sytuacja budżetowa skarżącego. Sąd nie jest zobowiązany, rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania, do przeprowadzania z urzędu postępowania dowodowego w tym zakresie. Podnoszone przez żalącego naruszenie dyscypliny finansów publicznych, w tym sama wysokość nałożonej kary, jak również status jednostki sektora finansów publicznych, same w sobie nie są okolicznościami wykazującymi spełnienie przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Poza tym wbrew twierdzeniu skarżącego, na co zasadnie zwracał uwagę Sąd Wojewódzki, poniesienie nakładów finansowych w wykonaniu wadliwej decyzji nie musi wywołać skutku w postaci spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W takiej sytuacji stronie, która poniosła szkodę w wyniku wydania wadliwej decyzji przysługuje roszczenie odszkodowawcze (zob. postanowienia NSA: z 30.05.2014 r., II OZ 522/14, LEX nr 1562142; z 3.07.2014 r., II OZ 660/14, LEX nr 1495317). Odnosząc się do postulowanego uwzględnienia argumentów podniesionych w skardze, które winny być wzięte pod rozwagę przez Sąd w kontekście zastosowania ochrony tymczasowej, należy wyjaśnić, że na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji sąd nie bada trafności zarzutów zgłoszonych przez skarżącego co do niezgodności zakwestionowanego aktu z prawem, a jedynie dokonuje oceny wystąpienia ustawowych przesłanek uzasadniających wstrzymanie jego wykonania. Innymi słowy postępowanie w przedmiocie udzielenia ochrony tymczasowej nie może prowadzić do kontroli legalności zaskarżonej decyzji, czy obejmować merytoryczne rozpoznanie zarzutów podniesionych w skardze. Z tych też względów przytoczone w zażaleniu zarzuty należy uznać za niezasadne. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.