II OZ 1897/25

Dnia 17 lutego 2026 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 sierpnia 2025 r., sygn. akt IV SA/Po 496/25 w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na decyzję Rady Miejskiej w [...] z dnia 17 grudnia 2024 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Gminy [...] dla obszaru miasta [...] postanawia: oddalić zażalenie.

Zaskarżonym postanowieniem z 20 sierpnia 2025 r., sygn. akt IV SA/Po 496/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odmówił dopuszczenia, na podstawie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), M. P. do udziału w postępowaniu toczącemu się ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z 17 grudnia 2024 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Gminy [...] dla obszaru miasta [...]. W uzasadnieniu zgłoszonego żądania dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania wnioskodawca wskazał, że jest właścicielem działki nr [...] o powierzchni 5290 m² położonej w K. u zbiegu ul. [...] i [...] na [...], na terenie objętym zaskarżonym planem miejscowym. W ocenie wnioskodawcy, wynik wszczętego ze skargi wojewody postępowania dotyczy jego interesu prawnego, gdyż ewentualne stwierdzenie nieważności zaskarżonego planu miejscowego spowoduje przywrócenie obowiązywania poprzedniego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który przeznaczał nieruchomość skarżącego pod kościół i parking. Odmawiając dopuszczenia M. P. do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że w postępowaniu zainicjowanym skargą wojewody na uchwałę rady gminy, wywiedzioną na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie mogą brać udziału inne podmioty, nawet wtedy, gdyby wynik tego postępowania dotyczył ich interesu prawnego. W zażaleniu na postanowienie M. P. zarzucił naruszenie, po pierwsze, art. 33 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 1 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że termin "postępowanie administracyjne" użyty w art. 33 § 2 p.p.s.a. należy interpretować wyłącznie w świetle art. 1 k.p.a., z pominięciem brzmienia art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., i że w związku z tym nie obejmuje on swym zakresem postępowania planistycznego prowadzonego na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w konsekwencji przepis art. 33 § 2 p.p.s.a. nie może stanowić podstawy dopuszczania skarżącego do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania, po drugie, art. 33 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez dokonanie błędnej zawężającej wykładni art. 33 § 2 p.p.s.a., odmawiającej dopuszczenia skarżącego w charakterze uczestnika do udziału w postępowaniu w sprawie ze skargi wojewody na uchwałę z dnia 17 grudnia 2024 r., pomimo że skarżący jest właścicielem nieruchomości położonej na obszarze objętym zaskarżoną uchwałą i rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie będzie miało wpływ na jego interes prawny, przez co powinien on mieć możliwość brania udziału jako uczestnik w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym w niniejszej sprawie, a w konsekwencji pozbawienie skarżącego prawa do sądu. Z uwagi na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i dopuszczenie wnioskodawcy do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania, ewentualnie uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Wniesiono ponadto o rozpoznanie sprawy na rozprawie "w poszerzonym składzie 3 lub 7 sędziów ze względu na istnienie ważnego zagadnienia prawnego budzącego rozbieżności w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego". We wniosku z 22 grudnia 2025 r. M. P. wniósł o podjęcie uchwały w poszerzonym składzie w przedmiotowej sprawie, powołując się na art. 264 § 2 w zw. z art. 15 § 1 pkt 2 i 3 p.p.s.a. Rozpoznając zażalenie Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 33 § 2 p.p.s.a., udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Przepis ten z racji umieszczenia go w rozdziale dotyczącym stron i uczestników postępowania ma ogólny charakter i w związku z tym dotyczy wszystkich spraw rozpoznawanych przez sądy administracyjne wymienionych w art. 3 p.p.s.a. Niemniej nie może on być interpretowany w oderwaniu od przepisów szczególnych, dotyczących poszczególnych spraw należących do kognicji sądów administracyjnych. Powyższe wynika też z uzasadnienia uchwały NSA z 15 grudnia 2025 r., sygn. akt II OPS 1/25. Podejmując bowiem tę uchwałę przyjęto, że występujący w art. 33 § 2 p.p.s.a. zwrot "postępowanie administracyjne" należy rozumieć jako odnoszący się do postępowania prowadzonego przez organ administracji w każdej sprawie, w której działanie organu administracji podlega zaskarżeniu skargą do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a. Jednocześnie zastrzeżono, że nie oznacza to, iż nie może być takich spraw, w których ze względu na ich szczególny charakter art. 33 § 2 p.p.s.a. nie będzie miał zastosowania. Jako przykład takich spraw wskazano m.in. sprawy ze skarg organu nadzoru na uchwałę lub zarządzenie organu gminy. Mając to na uwadze wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie została wniesiona skarga przez Wojewodę Wielkopolskiego, działającego jako organ nadzoru nad działalnością gminną. W szczególności Wojewoda, jako organ nadzoru nad działalnością gminną, wniósł skargę na uchwałę rady gminy. Skarga ta został wniesiona na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm.), czyli w związku z tym, że Wojewoda w terminie przewidzianym przez prawo nie skorzystał z przysługującego mu uprawnienia do podjęcia wobec tej uchwały rozstrzygnięcia nadzorczego (art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Rozstrzygnięcie nadzorcze oraz skarga wojewody do sądu administracyjnego w razie upływu terminu na podjęcie rozstrzygnięcia nadzorczego są elementami nadzoru nad działalnością gminną, który został uregulowany w rozdziale 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Z przepisów tego rozdziału wynika zasada, według której postępowanie nadzorcze toczy się jedynie z udziałem organu nadzoru oraz gminy i jej organów. Jedynie w drodze wyjątku (potwierdzającego zresztą tę regułę) ustawodawca dopuszcza udział w takim postępowaniu innych podmiotów. Takim wyjątkiem jest art. 98a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, z którego wynika, że uprawnionym do wniesienia skargi na zarządzenie zastępcze, a więc udziału w postępowaniu nadzorczym na etapie postępowania przed sądem administracyjnym, jest osoba, której interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy zarządzenie zastępcze. Brak jest jednakże przepisów, które dopuszczałyby udział innego podmiotu niż wojewoda i gmina oraz jej organy, w postępowaniu, które stanowi realizację uprawnienia wojewody do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego w stosunku do uchwał i zarządzeń organów gminy (art. 91 ustawy o samorządzie gminnym). Przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie przewidują też, aby inne podmioty niż organ nadzoru (wojewoda) oraz gmina lub jej organy mogły brać udział w postępowaniu, które jest wszczynane na skutek wniesienia przez wojewodę skargi do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie organu gminy w razie upływu terminu przeznaczonego na podjęcie rozstrzygnięcia nadzorczego (art. 93 tej ustawy). W ocenie NSA rozpoznającego sprawę oznacza to, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym ze skargi wojewody, wniesionej na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 33 § 2 p.p.s.a. nie ma zastosowania. Przepis ten musi być bowiem wykładany z uwzględnieniem szczególnych przepisów regulujących wniesienie takiej skargi, które nie przewidują w postępowaniu sądowym oraz w ewentualnym wcześniejszym postępowaniu nadzorczym udziału innych podmiotów niż organ nadzoru i gmina oraz jej organy, nawet jeżeli wynik tego postępowania mógłby wpłynąć na ich prawa czy obowiązki. W końcu zauważyć należy, że prawo do sądu, na które powołuje się żalący się, obejmuje uprawnienie do rozpoznania własnej sprawy, a nie uprawnienie do udziału w postępowaniu, które toczy się pomiędzy innymi podmiotami i to podmiotami publicznoprawnymi, które toczą spór o prawo nie w ramach prawa do sądu zagwarantowanego w art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, lecz w ramach zagwarantowanej w art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że zażalenie M. P. jest niezasadne i na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. podlega oddaleniu. Odnosząc się do wniosku z 22 grudnia 2025 r. wyjaśnić należy, że NSA nie znalazł podstaw do podjęcia uchwały w trybie art. 15 § 1 pkt 2 i 3 p.p.s.a.