II OZ 1816/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia R. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2025 r., sygn. akt IV SA/Wa 1820/25 o odrzuceniu skargi R. S. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 14 maja 2025 r. znak [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na pobyt stały postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 22 sierpnia 2025 r., sygn. akt IV SA/Wa 1820/25, po rozpoznaniu skargi R. S. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 14 maja 2025 r., znak [...], w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na pobyt stały – w punkcie 1 odrzucił skargę, w punkcie 2 zwrócił skarżącej ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 300 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji skarżąca R. S., reprezentowana przez adwokata, wniosła skargę na ww. decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 14 maja 2025 r. w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na pobyt stały. Ponieważ do złożonej skargi nie zostało załączone pełnomocnictwo, w wykonaniu zarządzenia Przewodniczącej Wydziału IV z dnia 30 lipca 2025 r. pełnomocnik skarżącej został wezwany do uzupełnienia braków formalnych skargi, w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi, poprzez nadesłanie oryginału bądź uwierzytelnionego odpisu pełnomocnictwa, z którego wynika uprawnienie do działania w imieniu skarżącej przed sądami administracyjnymi bądź wojewódzkim sądem administracyjnymi. W wykonaniu ww. wezwania pismem z dnia 12 sierpnia 2025 r. pełnomocnik skarżącej nadesłał pełnomocnictwo upoważniające: "do prowadzenia we wszystkich instancjach również w postępowaniu wykonawczym sprawy dotyczącej karty stałego pobytu". Odrzucając skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że nadesłane przez pełnomocnika skarżącej w odpowiedzi na wezwanie Sądu pełnomocnictwo nie obejmuje swoim zakresem przedmiotowym umocowania pełnomocnika do działania w imieniu skarżącej w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bądź wojewódzkim sądem administracyjnym w sprawie, której przedmiotem jest decyzja o cofnięciu zezwolenia na pobyt stały. Inny jest przedmiot niniejszego postępowania, ale również i zakres umocowania. W ocenie Sądu meriti nie można przyjąć, aby postępowanie sądowoadministracyjne było postępowaniem prowadzonym w kolejnej instancji w stosunku do postępowania administracyjnego lub postępowaniu wykonawczym. Sądy administracyjne, jako organy władzy sądowniczej, nie mieszczą się w definicji organu administracji publicznej, który jest definiowany jako: "rodzaj podmiotu wyodrębnionego w systemie władzy wykonawczej i administracji publicznej w celu realizacji określonych prawem zadań publicznych, głównie w formach władczych" (A. Mirska, [w:] Encyklopedia Administracji Publicznej, Warszawa 2018 r.). Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest natomiast w stosunku do decyzji, co do której wyczerpano tryb instancyjny, a więc nie stanowi jej kontynuacji. Z kolei postępowanie wykonawcze wiązać należy z postępowaniem egzekucyjnym również prowadzonym przez organy administracyjne. W ocenie Sądu Wojewódzkiego z tak sformułowanego dokumentu pełnomocnictwa nie wynika, aby pełnomocnik był umocowany do złożenia w imieniu skarżącej skargi i reprezentowania jej przed tutejszym Sądem. Potwierdza ta również pismo przewodnie załączone do pełnomocnictwa, z którego wprost wynika, że pełnomocnik jest umocowany do reprezentowania skarżącej w postępowaniu administracyjnym. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a." postanowił, jak w sentencji. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie. 1. art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 49 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 57 § 1 i w zw. z art. 46 § 1 pkt 4 P.p.s.a., poprzez odrzucenie skargi w sprawie, w której nie obowiązuje wymóg ustawowy sporządzenia skargi przez profesjonalnego pełnomocnika, w sytuacji, w której zaniechano prawidłowego wezwania skarżącego do zatwierdzenia skargi podpisem skarżącej; 2. art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 166 § 1 P.p.s.a. polegające na wydaniu postanowienia nie opierając się na aktach sprawy, w których znajduje się właściwe i poprawne pełnomocnictwo, do występowania przed sądami administracyjnymi; 3. art. 34 P.p.s.a. i art. 40 P.p.s.a., oba w zw. z art. 65 § 1 Kodeksu cywilnego, polegające na dokonaniu wadliwej wykładni oświadczenia woli skarżącej wyrażonego w przedłożonym do akt sprawy pełnomocnictwie, podczas gdy z okoliczności udzielenia pełnomocnictwa niezbicie wynika, że intencją skarżącej było udzielenie pełnomocnictwa także w zakresie niezbędnym do uzyskania ochrony sądowej, co również skutkuje pozbawieniem skarżącego prawa do sądu. W oparciu o powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu zażalenia powyższe zarzuty dodatkowo umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 46 § 3 P.p.s.a. do pisma należy dołączyć pełnomocnictwo lub jego wierzytelny odpis, jeżeli pismo wnosi pełnomocnik, który w danej sprawie nie złożył jeszcze tych dokumentów przed sądem. Z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika jednoznacznie, że złożenie pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym nie zwalnia z obowiązku złożenia go w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Należy zatem odróżnić sprawę administracyjną, (czyli prowadzoną i załatwianą przez organy administracji publicznej) od sprawy sądowoadministracyjnej, w której sąd administracyjny nie przejmuje do końcowego załatwienia sprawy administracyjnej, lecz jedynie dokonuje kontroli legalności postępowania organu administracji publicznej. W ocenie NSA, zarzut naruszenia art. 34 i art. 40 P.p.s.a. w zw. z art. 65 § 1 K.c. nie zasługiwał na uwzględnienie, bowiem znajdujące się w aktach sprawy pełnomocnictwo jest jasne w swojej treści i brak jest podstaw do przeprowadzania analizy innej niż językowa przy wykładni jego zakresu. Z art. 40 P.p.s.a. wynika, że zakres, czas trwania i skutki umocowania szerszego niż pełnomocnictwo, o którym mowa w art. 36, ocenia się według treści pełnomocnictwa oraz przepisów prawa cywilnego. Zgodnie z art. 36 P.p.s.a. strona może udzielić pełnomocnictwa ogólnego (pkt 1), do prowadzenia poszczególnych spraw (pkt 2) lub może zawęzić zakres pełnomocnictwa do niektórych tylko czynności (pkt 3). Istotne jest, aby modyfikacja takiego pełnomocnictwa była jednoznaczna, bowiem jego zakres, czas trwania i skutki ocenia się zgodnie z zasadami językowymi (według treści) oraz przepisami prawa cywilnego. W szczególności powinno się analizować te kwestie w świetle art. 65 K.c. oraz przepisów odnoszących się do przedstawicielstwa (art. 95–109 K.c.). W orzecznictwie podkreśla się, że w przypadku pełnomocnictwa sporządzonego przez profesjonalnego pełnomocnika według określonego wzoru, czy też pełnomocnictwa sporządzonego w formie aktu notarialnego należy przyjmować, że redakcja takiego pełnomocnictwa jest fachowa i precyzyjna, a zatem jego zakres powinien być ustalany zasadniczo według wykładni językowej (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2007 r., sygn. II FSK 33/06, niepubl.; postanowienie NSA z dnia 21 grudnia 2004 r., FZ 184/04, niepubl.; M. Niezgódka-Medek [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 40.). Zdaniem NSA, analiza treści udzielonego pełnomocnictwa potwierdza stanowisko Sądu I instancji, że skarżąca upoważniła profesjonalnego pełnomocnika do działania wyłącznie w postępowaniu administracyjnym. Z treści tego pełnomocnictwa nie wynika, by wolą skarżącej było umocowanie adwokata do działania w jej imieniu także przed sądami, a w szczególności przed sądami administracyjnymi. Umocowanie dla adwokata zostało zawężone do postępowania administracyjnego, jak również postępowania wykonawczego. Pełnomocnictwo zostało udzielone na formularzu przygotowanym przez profesjonalnego pełnomocnika. Jego zakres powinien być zatem ustalany według wykładni językowej. Aktualne brzmienie art. 46 § 3 P.p.s.a. (wprowadzonego na mocy art. 1 pkt 12 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2015 r., poz. 658), nie budzi wątpliwości, że złożenie pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym nie zwalnia z obowiązku złożenia go w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Treść przedstawionego przez pełnomocnika pełnomocnictwa uzasadnia twierdzenie, że pełnomocnik nie został należycie umocowany do działania w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga była zatem obarczona brakiem formalnym i w związku z tym pełnomocnik został prawidłowo wezwany do jego usunięcia. Podkreślić przy tym należy, że działanie polegające na złożeniu niewłaściwego pełnomocnictwa, niezależnie od jego przyczyn, nie stanowi podstawy do wezwania do uzupełnienia braków formalnych skargi i uzasadnia jej odrzucenie w oparciu o przesłankę sformułowaną w art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również stanowiska pełnomocnika, w kwestii obowiązku Sądu I instancji wezwania samej skarżącej do uzupełnienia braku formalnego skargi. Skoro skarga została sporządzona i wniesiona przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie adwokata, który wskazał w skardze, że zastępuje skarżącą, to Sąd I instancji, w świetle art. 37 § 1 w zw. z art. 46 § 3 i art. 49 w zw. z art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. prawidłowo wezwał pełnomocnika do przedłożenia pełnomocnictwa i nie był zobowiązany do wzywania samej skarżącej do podpisania środka zaskarżenia. Wezwanie skarżącej do podpisania skargi osobiście prowadziłoby do uprzywilejowania stron korzystających z usług profesjonalnych pełnomocników względem stron, które z takiej możliwości nie korzystają. W przypadku stron, które występują przed sądem administracyjnym bez pełnomocnika profesjonalnego, skarga, której brak formalny (np. w postaci braku podpisu pod skargą) nie zostanie uzupełniony w wyznaczonym terminie, zostanie odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. bez ponownego wezwania. Posiadanie profesjonalnego pełnomocnika ma być dla strony korzyścią ze względu na posiadaną przez tego pełnomocnika wiedzę i doświadczenie zawodowe, a nie dlatego, że stwarza dla sądu dodatkowe obowiązki względem obowiązków wobec stron, które takiego pełnomocnika nie mają (zob. postanowienia NSA: z dnia 30 sierpnia 2022 r., sygn. II OZ 459/22; z dnia 5 lipca 2022 r., sygn. II OZ 403/22; z dnia 9 marca 2022 r., sygn. I OZ 71/22; z dnia 23 maja 2017 r., sygn. II GZ 367/17; z dnia 28 lipca 2021 r., sygn. II OZ 422/21; dostępne w CBOSA). Zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 49 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 57 § 1 i w zw. z art. 46 § 1 pkt 4 P.p.s.a., nie zasługiwał zatem na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art.197 § 2 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.