II OZ 1714/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia X sp. z o.o. z siedzibą w B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 sierpnia 2025 r. sygn. akt II SA/Kr 728/25 o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Gminy B. z dnia 20 marca 2024 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania; 2. zwrócić X sp. z o.o. z siedzibą w B. ze środków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu od zażalenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 13 sierpnia 2025 r., sygn. akt II SA/Kr 728/25, po rozpoznaniu wniosku X sp. z o.o. z siedzibą w B., odmówił dopuszczenia Spółki do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika w sprawie ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Gminy B. z dnia 20 marca 2024 r., nr [...], w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd wskazał m.in., że przepis art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U.2024. poz. 935 ze zm.) - dalej "P.p.s.a". dotyczy spraw rozstrzyganych w toku administracyjnego postępowania, toczącego się na podstawie przepisów K.p.a. Przepis ten nie ma natomiast zastosowania w sytuacjach, gdy przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest akt bądź czynność podjęta poza postępowaniem administracyjnym, a przede wszystkim przepis prawa miejscowego lub uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła X sp. z o.o. z siedzibą w B. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 33 § 2 P.p.s.a., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w postępowaniach sądowoadministracyjnych dotyczących kontroli uchwał o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest przewidziany udział innych podmiotów poza właściwymi organami, nawet jeśli podmioty te wykażą interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy, a w konsekwencji niezasadnym przyjęciu, że Spółka nie może przystąpić do postępowania w charakterze uczestnika. W oparciu o powyższe zarzuty Spółka wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez orzeczenie o dopuszczeniu Spółki do udziału w postępowaniu oraz zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania zażaleniowego, w tym kosztów zastępstwa skarżącego w tym postępowaniu przez adwokata, w wysokości ustalonej według norm przepisanych. W uzasadnieniu zażalenia powyższe zarzuty szerzej umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę odmowy dopuszczenia X sp. z o.o. z siedzibą w B. do udziału w przedmiotowym postępowaniu w charakterze uczestnika było uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że art. 33 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którym udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności – nie ma zastosowania w sytuacjach, gdy przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest akt bądź czynność podjęta poza postępowaniem administracyjnym, a przede wszystkim przepis prawa miejscowego lub uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego. Powyższe zdaniem Sądu pierwszej instancji oznacza, że art. 33 § 2 P.p.s.a. nie daje wnioskodawcy uprawnień uczestnika postępowania w niniejszym postępowaniu sądowym, niezależnie od tego, czy posiada on interes prawny w tej sprawie. Ze stanowiskiem tym, w świetle podjętej przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 15 grudnia 2025 r., sygn. akt II OPS 1/25 (LEX nr 4014393), nie można się zgodzić. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w ww. uchwale, że: "art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) może być podstawą dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym wywołanym skargą na uchwałę o zezwoleniu na realizację inwestycji mieszkaniowej i inwestycji towarzyszących, podjętą na podstawie ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz.U. z 2024 r., poz. 195), osoby, która nie brała udziału w postępowaniu poprzedzającym podjęcie tej uchwały, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jak też organizacji społecznej nie powołującej się na własny interes prawny, lecz zgłaszającej udział w sprawie innej osoby, jeżeli sprawa ta dotyczy przedmiotu jej statutowej działalności". Wprawdzie samo przywołane powyżej rozstrzygnięcie podjętej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego odnosi się ściśle do skarg na uchwały o zezwoleniu na realizację inwestycji mieszkaniowej i inwestycji towarzyszących, podjętych na podstawie ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, to jednak jak wynika z uzasadnienia uchwały, rozstrzygnięcie to wyprowadzono z ogólnej konkluzji, że: "występujące w art. 33 § 2 p.p.s.a. pojęcie "postępowanie administracyjne" trzeba rozumieć, jako postępowanie prowadzone przez organ administracji w każdej sprawie, w której działanie organu administracji podlega zaskarżeniu skargą do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a.". Tym samym zgodnie z treścią powyższej uchwały, art. 33 § 2 P.p.s.a., wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, może być podstawą dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym wywołanym skargą na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (stanowiącej akt prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.), strony, która nie brała udziału w postępowaniu poprzedzającym podjęcie tej uchwały, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego. W związku z powyższym, mając na względzie, że Sąd pierwszej instancji przyjmując błędną wykładnię art. 33 § 2 P.p.s.a. uchylił się od oceny istnienia po stronie Spółki interesu prawnego do występowania w niniejszej sprawie w charakterze uczestnika postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za konieczne uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania celem rozpatrzenia powyższej kwestii, o czym orzeczono jak w pkt 1 sentencji na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a. Odnosząc się zaś do wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, należy stwierdzić, że zgodnie z art. 209 P.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, co do zasady nie jest uprawniony do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego w orzeczeniu, które nie jest jednym z orzeczeń, o których mowa w art. 209 P.p.s.a. Brak jest w tym przepisie podstaw do zamieszczania orzeczenia o zwrocie kosztów postępowania w innych orzeczeniach, kończących postępowanie w danej instancji, niż wymienione w tym przepisie (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07). Niezależnie od tego, zgodnie z art. 232 § 1 pkt 2 P.p.s.a. sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od zażalenia na postanowienie, jeżeli zażalenie zostało uwzględnione, o czym orzeczono w pkt 2 sentencji.