II OZ 1679/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek po rozpoznaniu w dniu 29 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia P. S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2025 r. sygn. akt VII SA/Wa 1504/25 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 maja 2025 r. nr DOR.7100.88.2025.KAL w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu postanawia: oddalić zażalenie.

P. S.A. z siedzibą w W. (dalej: "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 maja 2025 r. nr DOR.7100.88.2025.KAL utrzymującą w mocy decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 marca 2025 r. nr 305/2025 nakazującą, na zasadzie art. 66 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725; dalej: "Prawo budowlane"), usunięcie do dnia 30 czerwca 2027 r. nieprawidłowości w stanie technicznym kładki dla pieszych, nad torami linii kolejowej nr [...] w km [...], zlokalizowanej pomiędzy ulicą [...] a ulicą [...] w [...] na działkach nr [...], AM-1, [...], nr [...], AM-29, nr [...], nr [...], nr [...], AM-13, obręb [...]. Jednocześnie zakazano użytkowania kładki do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości i nakazano wykonanie określonych w decyzji robót. Skarżąca we wniesionej skardze wniosła także o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Uzasadniając wniosek podniosła, że w przypadku wykonania tego orzeczenia przed jego merytorycznym rozpoznaniem, skarżącej może zostać wyrządzona nie tylko znaczna szkoda związana z podjęciem czynności zmierzających do realizacji decyzji (tj. rozpisania przetargu na wykonanie prac wskazanych w decyzji, wybranie wykonawcy, wykonanie doraźnych napraw), ale również powstałe skutki będą trudne lub wręcz niemożliwe do odwrócenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 1504/25 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, na zasadzie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "P.p.s.a."). W uzasadnieniu Sąd wskazał, że skarżąca nie uprawdopodobniła, że w stosunku do niej zachodzą przesłanki wynikające z art. 61 § 3 P.p.s.a. Sąd zwrócił uwagę, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 Prawa budowlanego z uwagi na nieodpowiedni stan techniczny kładki. Celem decyzji wydawanych na podstawie tego przepisu jest utrzymanie obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym, niezagrażającym życiu i zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, czy też niepowodującym swoim wyglądem oszpecenia otoczenia. W ocenie Sądu tych okoliczności nie można pominąć oceniając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, przede wszystkim z uwagi na ochronę dobra o szczególnym znaczeniu, jakim jest zdrowie i życie osób korzystających z obiektu. Co więcej, z treści kwestionowanych rozstrzygnięć wynika wprost, że zły stan techniczny kładki stwarza potencjalne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu kolejowego oraz bezpieczeństwa przewozu osób i rzeczy w obrębie kładki dla pieszych usytuowanej w linii kolejowej nr [...] relacji [...]. Z tego względu, zdaniem Sądu, należy przyznać pierwszeństwo ochronie życia i zdrowia użytkowników kładki przed względami ekonomicznymi podnoszonymi przez skarżącą. Sąd podkreślił, że w procesie budowalnym nie chodzi jedynie o koszty przeprowadzenia prac, gdyż w tym wypadku do istotniejszych kwestii należy utrzymanie obiektu w stanie zapewniającym bezpieczeństwo wszystkich użytkowników, a odnośnie tych kwestii nie przywołano żadnych argumentów we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Stąd też konieczność poniesienia określonych kosztów w celu wykonania nałożonego obowiązku tym bardziej nie może uzasadniać wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu skarżąca nie wykazała, aby poczyniła jakiekolwiek starania, dotyczące przeprowadzenia koniecznego przetargu, celem wyłonienia wykonawcy napraw. Poza tym skarżąca winna mieć na względzie, że poniesienie nakładów finansowych w wykonaniu wadliwej decyzji nie musi wiązać się z niepowetowaną szkodą. W takiej sytuacji stronie, która poniosła szkodę w wyniku wydania wadliwej decyzji przysługuje roszczenie odszkodowawcze, Sąd powołał postanowienia NSA z dnia 30 maja 2014 r., sygn. akt II OZ 522/14 i z dnia 3 lipca 2014 r., sygn. akt II OZ 660/14). Wskazał następnie, że sam fakt istnienia obowiązku wykonania aktu lub czynności nie może stanowić przesłanki uzasadniającej wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Nałożony decyzją obowiązek był wynikiem konieczności zabezpieczenia obiektu przed dalszą destrukcją, usunięciem uszkodzeń i stanu zagrożenia bezpieczeństwa, celem umożliwienia jego bezpiecznego użytkowania. Natomiast w przypadku wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie można wykluczyć, że ze względu na charakter obowiązku nałożonego zaskarżoną decyzją jej niewykonanie mogłoby spowodować negatywne skutki chociażby w postaci dalszego pogorszenia się stanu technicznego kładki. Zażalenie na postanowienie Sądu z dnia 7 sierpnia 2025 r. wniosła skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonemu postanowieniu pełnomocnik zarzucił naruszenie: 1) art. 61 § 3 w związku z art. 163 § 2 P.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym przyjęciu, że nie zaistniały przesłanki do wstrzymania wykonalności decyzji, podczas gdy w przypadku wykonania zaskarżonej decyzji może zostać wyrządzona nie tylko znaczna szkoda związana z podjęciem czynności zmierzających do jej realizacji (tj. rozpisania przetargu na wykonanie prac wskazanych w decyzji; wybranie wykonawcy; wykonanie doraźnych napraw), ale również skutki powstałe w wyniku podjęcia tych czynności będą trudne lub wręcz niemożliwe do odwrócenia; 2) art. 141 § 4 w związku z art. 166 P.p.s.a. przez wydanie zaskarżonego postanowienia bez kompleksowego wyjaśnienia i analizy okoliczności faktycznych przywołanych przez skarżącą we wniosku. Wskazując na powyższe pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i wstrzymanie wykonania decyzji; ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia w części i wstrzymanie wykonania decyzji w części, w zakresie pkt 1 - 6, przy pozostawieniu zakazu użytkowania; ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia, na zasadzie art. 196 P.p.s.a. W uzasadnieniu zażalenia strona skarżąca podniosła, że Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił, że kładka została wyłączona z użytkowania jeszcze przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Skarżąca zabezpieczyła wejście na kładkę od strony peronów. Zatem konieczność zapewnienia ochrony życia i zdrowia użytkowników kładki nie zachodzi, z uwagi na to, że nikt aktualnie z tej kładki nie korzysta. Dlatego też, wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, nie dochodzi do kolizji dóbr skutkującej koniecznością dania prymatowi ochronie życia i zdrowia ludzkiego nad interesem ekonomicznym skarżącej. Odnosząc się natomiast do wstrzymania wykonania decyzji w zakresie realizacji robót opisanych w pkt 1-6 decyzji, przy pozostawieniu zakazu użytkowania, skarżąca wskazała, że jest to uzasadnione nie tylko trudnymi do odwrócenia skutkami wykonania zaskarżonej decyzji, ale również niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżąca nie uprawdopodobniła, aby wskutek wykonania zaskarżonej decyzji doszło do powstania skutków, o jakich mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a., których wystąpienie warunkuje udzielenie ochrony tymczasowej, a w zażaleniu nie zdołała podważyć prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji w tym zakresie. Zgodnie z powołanym przepisem sąd może na wniosek strony skarżącej wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Niewątpliwie nakaz usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym kładki dla pieszych oraz zakaz jej użytkowania do czas usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości jest znaczną dolegliwością dla strony, to jednak z uwagi na rozważone przez Sąd pierwszej instancji okoliczności, brak jest podstaw do uznania, że wyczerpują one przesłanki zawarte w art. 61 § 3 P.p.s.a. Podnoszone argumenty mające przemawiać za zasadnością wstrzymania wykonania decyzji, nie mogły odnieść oczekiwanego przez skarżącą skutku. Kluczowe znaczenie w tej sprawie ma bowiem fakt, że kładka dla pieszych stanowi zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia i środowiska. Uwzględnienie wniosku mogłoby zatem pociągnąć za sobą powstanie niebezpieczeństwa dla życia i zdrowia zarówno jej użytkowników, jak i osób znajdujących się w jej otoczeniu. Stwierdzenie to znajduje oparcie w materiale dowodowym sprawy. Podczas kontroli w dniu 24 października 2019 r. pracownik Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdził zły stan techniczny kładki dla pieszych. Potwierdza to sporządzona "Ekspertyza stanu technicznego kładki dla pieszych nad linią kolejową nr [...] w km [...] w miejscowości [...]" z kwietnia 2023 r., z której wynika, że przedmiotowa kładka dla pieszych jest w przedawaryjnym stanie technicznym i stanowi zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia i środowiska. W celu utrzymania tymczasowego ruchu pieszych na kładce obiekt wymaga przeprowadzenia prac zabezpieczających. Z uwagi na stwierdzony zły stan techniczny kładki zamknięto dostęp do obiektu budowlanego zarówno od strony terenów należących do Gminy [...], jak i peronów zarządzanych przez skarżącą. Słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, że rozpoznając wniosek w przedmiocie zastosowania środka tymczasowego w sprawie dotyczącej decyzji wydanej na podstawie art. 66 Prawa budowlanego, sąd administracyjny powinien kierować się potrzebą ochrony dóbr o szczególnym znaczeniu, jakim jest zdrowie i życie osób oraz bezpieczeństwa mienia i środowiska, których dotyczy zaskarżony akt, przyznając im pierwszeństwo przed względami podnoszonymi przez skarżącą. Sąd winien brać pod uwagę także następstwa jego wykonania nie tylko w kontekście sytuacji skarżącej, lecz również uwzględnić dobro publiczne. Częstokroć bowiem interes skarżących w czasowym odroczeniu skutków wykonania zaskarżonego aktu koliduje z innymi wartościami zasługującymi na ochronę. Zgodzić się więc trzeba z Sądem pierwszej instancji, że to właśnie wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, a nie jej wykonanie, mogłoby wywołać skutki, o jakich mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Zestawienie interesu skarżącej z interesem publicznym nakazywało jednoznacznie dać priorytet temu drugiemu, gdyż życie i zdrowie ludzi oraz bezpieczeństwo mienia i środowiska stanowią wartość nadrzędną wobec okoliczności podnoszonych przez skarżącą. Stwierdzony zły stan techniczny kładki dla pieszych stwarzający zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz podjęte przez te organy kroki celem zniwelowania tych zagrożeń, przemawiają za odmową wstrzymania tego aktu. Akcentowany w zażaleniu fakt wyłączenia kładki z użytkowania w tej sytuacji nie ma znaczenia dla wyniku sprawy. Zasadniczo w ramach rozpoznawania wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej poprzez wstrzymanie wykonania decyzji sąd nie może oceniać prawidłowości wydania decyzji nakładającej określone obowiązki w aspekcie jej zgodności z prawem, ale to czy jej wykonanie, jeszcze przed wydaniem orzeczenia kończącego postępowanie może doprowadzić do sytuacji wyjątkowych, zagrażających chronionym dobrom strony skarżącej. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.