II OZ 134/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Bąkowski po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. D. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 660/22 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 20 lipca 2022 r., nr SKO.41.2729/LI/2022 w przedmiocie warunków zabudowy postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z dnia 23 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 660/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 20 lipca 2022 r., nr SKO.41.2729/LI/2022 w przedmiocie warunków zabudowy. Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia 20 lipca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy K. z dnia 11 maja 2022 r., ustalającą J.B. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego w zabudowie bliźniaczej z garażem w bryle budynku wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu, zlokalizowanej na terenie części działki o nr ewid. [...], obręb [...], gmina K. Skargę na powyższą decyzję złożyła M.D., wnosząc jednocześnie o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Zdaniem strony z uzasadnienia skargi wyraźnie wynika, że w przedmiotowej sprawie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody po stronie Skarżącej, a także spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W ocenie Skarżącej niewykryte i nieusunięte braki w toku postępowania administracyjnego mogą skutkować wystąpieniem wielu nieprzewidzianych okoliczności, które z całą pewnością w pierwszej kolejności dotkną działki z nią graniczące, w tym działkę strony. Niewstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji niemal na pewno będzie wiązać się z rozpoczęciem przez inwestora prac. W ocenie strony zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu i nie może ostać się w obrocie prawnym w obecnej formie, co wprost wynika z uzasadnienia skargi. Rozpoczęcie budowy, w sytuacji braków w ustaleniach Wójta Gminy w toku wydania decyzji I instancji oraz trudności związane z przywróceniem działki do stanu poprzedniego wprost, zdaniem Skarżącej wskazuje, że niewstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji rodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wyjaśnił, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza, że inwestor uzyska pozwolenie na budowę. Ten etap procesu inwestycyjno-budowlanego, w którym następuje uzyskanie warunków zabudowy, nie powoduje żadnych realnych skutków i zagrożeń, w tym uciążliwości dla terenów sąsiednich, które podnosi Skarżąca. Określone skutki związane z etapem budowy mogą wynikać z udzielonego pozwolenia budowlanego, a nie decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ dopiero na etapie jego wydania następuje skonkretyzowanie przyznanych praw dotyczących zakresu możliwej do zrealizowania inwestycji. Takie zaś stanowisko potwierdza okoliczność, że o warunki zabudowy dla konkretnej nieruchomości może ubiegać się każdy, jednak dopóki nie zostanie wydana zgoda budowlana, dopóty nie będzie możliwym rozpoczęcie procesu budowlanego. Dodatkowo wskazano, że Sąd rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji nie dokonuje merytorycznej oceny zaskarżonych decyzji, a tym bardziej nie ustala, czy działania organów są słuszne, czy niesłuszne. Zażalenie na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła M.D., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając je w całości. Postanowieniu zarzucono naruszenie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie w tym mylną interpretację nieostrych pojęć zastosowanych w przepisie wskazanego artykułu, a w konsekwencji wydanie postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sytuacji gdy w przedmiotowej sprawie niewstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji bezsprzecznie stwarza niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, co miało istotny wypływ na wynik sprawy. Na podstawie powyższego zarzutu wniesiono o: 1. w przypadku uwzględnienia zażalenia, jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 listopada 2022 r. wydanego w sprawie toczącej się pod sygn. akt II SA/Lu 660/22 w całości oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 lipca 2022 r.. znak SKO.41/2729/L1/2022 oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy K. z dnia 11 maja 2022 r., znak; BK.6730.1.671.2021 z uwagi na zachodzenie w przedmiotowej sprawie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody po stronie Skarżącej oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków; 2. w przypadku uwzględnienia zażalenia, jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny uzna, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 listopada 2022 r. wydanego w sprawne toczącej się pod sygn. akt II SA/Lu 660/22 w całości oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania; 3. na podstawie art. 200 i nast. p.p.s.a., zasądzenie na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu Żaląca powołała tożsamą do przedstawionej we wniosku argumentację, przywołując jednocześnie uzasadnienie skargi negujące zasadność wydania zaskarżonej decyzji i wskazując na argumentację tam podniesioną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu powołana została w celu ochrony tymczasowej przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłoby dla strony wywołać wykonanie takiego aktu, zanim zostanie on zbadany przez sąd administracyjny pod kątem jego legalności. Ochrona tymczasowa ma służyć temu, aby w okresie do rozpatrzenia skargi strona, z uwagi na skutki, jakie może wywołać wykonanie zaskarżonego aktu, nie poniosła znacznej szkody lub by nie doszło do wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków (por. postanowienie NSA z dnia 14 listopada 2018 r., sygn. akt II OZ 1129/18). Ochrona tymczasowa w toku postępowania sądowoadministracyjnego ma charakter wyjątkowy i jest stosowana tylko w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. W każdej tego typu sprawie musi być zatem zbadana kwestia zaistnienia przesłanek do zastosowania ochrony tymczasowej w kontekście konkretnych okoliczności sprawy i argumentacji skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu I instancji, że ochrona tymczasowa może być udzielona wyłącznie w stosunku do aktu posiadającego przymiot wykonalności, tzn. takiego, którego realizacja w sposób dobrowolny lub przymusowy, doprowadzi do sytuacji, która będzie odpowiadała zawartemu w tym akcie rozstrzygnięciu. Decyzja o warunkach zabudowy, ma co do zasady charakter deklaratoryjny i nie wymaga wykonania. Sama w sobie nie może powodować niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Niezależenie od powyższego należy zaznaczyć, że Skarżąca we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji nie wykazała ani nie uprawdopodobniła, że funkcjonowanie w obrocie prawnym zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy wywoła powstanie niebezpieczeństwa spowodowania znacznej szkody lub nieodwracalnych skutków. Zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w sytuacji gdy skarżący nie wskazuje we wniosku na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, ani tych przesłanek nie uzasadnia, to nie jest obowiązkiem sądu poszukiwanie tych okoliczności (por. postanowienie NSA z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt I OZ 876/13). Ewentualne udzielenie pozwolenia na budowę w dalszym toku procesu inwestycyjno-budowlanego nie może być postrzegane jako możliwość spowodowania wystąpienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych, a wręcz niemożliwych do odwrócenia skutków, co zdaje się forsować Żaląca. Skarżąca nie przedstawiła zatem obiektywnych okoliczności, które ze względu na negatywne i nieakceptowane prawem skutki, mogłyby powodować realne i rzeczywiste niebezpieczeństwo, o którym mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.