II OZ 133/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A. R. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 817/22 wstrzymujące wykonanie zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi K. D. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 września 2022 r., znak: ZOA-VI.7721.8.2020 w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych i przedłożenia określonych dokumentów postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z dnia 4 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 817/22, po rozpoznaniu wniosku K. D., wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 września 2022 r., znak: ZOA-VI.7721.8.2020, nakazującej ww.: sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego obiektu gospodarczego usytuowanego na działkach nr ewid. [...] położonych w miejscowości Z., gm. [...]; zabudowanie blachą w sposób trwały sześciu otworów w ścianie zachodniej budynku gospodarczego; rozbiórkę budowli w postaci agregatu chłodniczego ustawionego na fundamencie z płyty betonowej o wymiarach 2,08 m x 2,10 m wraz z zadaszeniem wykonanym nad agregatem o wymiarach 1,95 m x 2,10 m oraz wygrodzeniem z płyt warstwowych o długości 8 m, szerokości 2,8 m i wysokości 2,2 m. Sąd podał, że uzasadniając wniosek pełnomocnik skarżącego podniósł, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody nie tylko ze względu na "znaczne nakłady finansowe związane ze sporządzeniem projektu budowlanego zamiennego, lecz przede wszystkim ze względu na rozbiórkę agregatu chłodniczego". Ponadto wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje "trudne do odwrócenia skutki finansowe", bowiem równolegle toczy się postępowanie rozgraniczeniowe, od którego zależy ocena legalności zaskarżonej decyzji; jeśli w jego wyniku zaistnieje "podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie budynku gospodarczego (jego usytuowania)" to koszty poniesione na sporządzenie projektu zamiennego nie zostaną skarżącemu zwrócone. Sąd uznał, że choć uzasadnienie wniosku pełnomocnika skarżącego o wstrzymanie jest dość lakoniczne, gdyż nie przedstawia on szczegółowo sytuacji i możliwości finansowych skarżącego, to jednak istota argumentacji i okoliczności sprawy uzasadniają uwzględnienie wniosku. Pełnomocnik skarżącego podkreślił bowiem, że jednym z nakazów objętych zaskarżoną decyzją jest rozbiórka agregatu chłodniczego, który, jak wynika z akt, jest niezbędny do przechowywania owoców i warzyw, a temu właśnie służy budynek gospodarczy przy którym usytuowany jest agregat. Sąd podkreślił, że nie można także pominąć, że sporną w sprawie kwestią jest usytuowanie budynku od granicy z działką sąsiednią i związanych z tym uciążliwości (hałas), która jeszcze nie jest zabudowana. W tej sytuacji niezwłoczne wykonanie zaskarżonej decyzji nie jest więc niezbędne dla ochrony interesów właścicieli działki sąsiedniej, a jednocześnie taka ochrona jest uzasadniona dla skarżącego, gdyż wykonanie rozbiórki agregatu mogłoby istotnie ograniczyć użytkowanie budynku gospodarczego i wyrządzić mu znaczną szkodę poprzez zniszczenie przechowywanych w nim produktów. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła A. R., wnosząc o jego zmianę poprzez oddalenie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Uczestniczka postępowania wskazała m.in., że powoływanie się przez pełnomocnika skarżącego na "trudne do odwrócenia skutki finansowe" stanowi jedynie subiektywne poczucie krzywdy i nie powinno "w tym miejscu znaleźć odstąpienia od wymagalności poniesienia konsekwencji, tym bardziej uznając rozbiórkę agregatu chłodniczego, za istotne ograniczenie użytkowania budynku i wyrządzenie tym znacznej szkody, zważywszy, że na jego budowę, lokalizację oraz zastosowanie sąsiad pozwolenia nie posiada". Podkreśliła, że uzasadnienie wniosku przez pełnomocnika skarżącego o wstrzymanie jest lakoniczne, jak również dalece lekceważące, gdyż inwestor 4 miesiące po wydaniu decyzji nie potrafi wskazać i określić wysokości kosztów związanych z koniecznością wykonania określonych czynności i robót budowlanych nakazanych w drodze decyzji w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, a jedynie opiera się na domysłach, co tym bardziej nie zasługuje na uznanie. Nie zostało również wykazane, aby w budynku były obecnie przechowywane jakiekolwiek towary. Strona zaznaczyła także, że złożony wniosek o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego ma na celu jedynie odciąganie terminu wykonalności decyzji, a nie stwierdzenie legalności postawionego budynku. Nadto, wskazała, że sprostowania wymaga również uznanie przez Sąd, że jej działka [...] przylegająca do nieruchomości sąsiedniej jest niezabudowana. Wyjaśniła przy tym, że ta działka stanowi spójną i nieodrębną całość jednego gospodarstwa, gdzie mieszkają ludzie i są narażeni na skutki oddziaływania budynku postawionego niezgodnie z prawem. Uciążliwość budynku sąsiedzkiej chłodni ogranicza "nasze funkcjonowanie oraz wstrzymuje nas" z zaplanowanymi inwestycjami budowlanymi, a co za tym idzie, poprzez wydłużanie wykonalności decyzji, naraża na coraz większe z tym związane koszty. W odpowiedzi na zażalenie uczestniczka postępowania M. K. poparła w całości złożone zażalenie, podnosząc w gruncie rzeczy tożsamą argumentację jak w złożonym środku zaskarżenia. Odpowiedź na zażalenie złożył także skarżący podkreślając, że nie ma racji A. R., że nie istnieje zagrożenie wyrządzenia mu znacznej szkody. Wykonanie rozbiórki agregatu chłodniczego mogłoby istotnie ograniczyć użytkowanie budynku gospodarczego i wyrządzić znaczną szkodę poprzez zniszczenie przechowywanych w nim produktów. Aktualnie przechowywany jest towar o wartości 144.000 złotych. Co więcej, z rozbiórką agregatu chłodniczego nie wiążą się wyłącznie koszty utraconego towaru, ale też koszty związane z przeniesieniem agregatu chłodniczego w inne miejsce, co musiałoby nastąpić, gdyby zaskarżona decyzja podlegała wykonaniu. Samo przeniesienie agregatu chłodniczego kosztowałoby 15.000 złotych (wycena A. [...]). Zdaniem skarżącego wykonanie zaskarżonej decyzji wiązałoby się także z "przesunięciem" całego budynku gospodarczego od granicy działki, gdyż zgodnie z aktualnymi mapami budynek gospodarczy stoi w odległości 0,75 m od granicy działki, przez co skarżący musiałby zburzyć część (2,25 m) budynku, co wiąże się z robotami budowlanymi, których koszt opiewa na 133.700 złotych. Skarżący nadto wskazał, że działanie agregatu chłodniczego nie jest w żadnym stopniu uciążliwe dla A. R., co zostało stwierdzone w ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 6 października 2020 r., którą organ odmówił uchylenia decyzji ostatecznej Wójta Gminy [...] z dnia 31 grudnia 2018 r., orzekającej o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie zakłócenia przez K. D. korzystania z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę powodującego negatywny wpływ emisji hałasu na środowisko. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259, zwana dalej: "p.p.s.a."), wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Stosownie zaś do art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba, że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Uwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności jest uzależnione od działań podjętych przez podmiot domagający się przyznania mu tego rodzaju ochrony. Nie może on przy tym powołać się wyłącznie na niebezpieczeństwo powstania jakiejkolwiek szkody, lecz musi wykazać, że szkoda, która powstanie na skutek wykonania decyzji, będzie znaczna, a skutki wykonania decyzji trudne do odwrócenia. Oznacza to, że obowiązek dowodzenia w tym zakresie spoczywa na wnioskodawcy, a nie na sądzie. Sąd jedynie ocenia, czy w istocie wskazana przez stronę szkoda ma znaczny rozmiar lub istnieje niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W tym celu skarżący winien tak określić szkodę lub w taki sposób wskazać skutki, które nastąpiłyby w związku z wykonaniem decyzji, by sąd mógł stwierdzić w oparciu o konkretne dane, okoliczności, dokumenty, że wielkość szkody jest znaczna, a skutki trudne do odwrócenia. Przy czym należy zauważyć, że przez pojęcie "znacznej szkody" należy rozumieć taką szkodę majątkową i niemajątkową, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Można o niej mówić również, jeżeli rozmiary szkody spowodowanej wykonaniem zaskarżonej decyzji są większe niż zwykle wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju. Natomiast "trudne do odwrócenia skutki" to takie prawne lub faktyczne konsekwencje, które powodują trwałą zmianę, przy czym powrót do stanu poprzedniego następuje tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zapatrywania Sądu I instancji, że zaszły przesłanki do udzielenia skarżącemu ochrony tymczasowej. Argumentacja zawarta we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji była na tyle ogólna, że nie mogła przemawiać za jego zasadnością. Skarżący nie przedłożył żadnych dokumentów źródłowych obrazujących jego aktualną sytuację materialną i finansową, nie wykazał także, że rozbiórka agregatu chłodniczego ustanowionego na fundamencie z płyty betonowej, podłączonego do budynku gospodarczego może wiązać się z utratą przechowywanych w tym budynku produktów rolnych o określonej wartości oraz że nie ma możliwości przeniesienia agregatu chłodniczego w inne miejsce. Powyższego stanowiska nie zmienia złożona przez niego odpowiedź na zażalenie. Przypomnieć należy, że sporną decyzją nałożono na skarżącego obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zmiennego budynku gospodarczego, zabudowania blachą w sposób trwały sześciu otworów w ścianie zachodniej tego budynku, rozbiórki budowli w postaci agregatu chłodniczego ustawionego na fundamencie z płyty betonowej wraz z zadaszeniem oraz wygrodzeniem z płyt warstwowych. Niebezpieczeństw, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., należało zatem upatrywać w wyniku realizacji ww. obowiązków. Skarżący tymczasem w dalszym ciągu nie przedstawił swojej sytuacji materialnej i finansowej. Nie można zatem ocenić czy realizacja nakazanych czynności, w kontekście wskazanej w odpowiedzi na zażalenie argumentacji, może wiązać się z niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub trudnymi do odwrócenia skutkami. Nie wiadomo też jaki jest koszt sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, czy zabudowania blachą sześciu otworów w ścianie zachodniej budynku gospodarczego. W odpowiedzi na zażalenie skarżący wskazuje wprawdzie, że w budynku gospodarczym przechowywany jest towar o wartości 144.000 złotych oraz że przeniesienie agregatu chłodniczego kosztowałoby 15.000 złotych. Jednakże, po pierwsze, koszt przeniesienia agregatu nie został przedstawiony na tle określonej sytuacji finansowej strony, po drugie, skarżący nie przedstawił żadnej argumentacji wskazującej na zasadność jego twierdzenia, że w wyniku rozbiórki agregatu chłodniczego doszłoby do zniszczenia przechowywanych w budynku produktów rolnych, a to np. z uwagi na czas konieczny do przeniesienia agregatu chłodniczego w inne miejsce i jego podłączenie. Ponadto, skarżący nie wykazał, że zasadne jest skorzystanie z profesjonalnej firmy, w celu przeniesienia agregatu chłodniczego, ze względu na np. utratę gwarancji, że nie może tego uczynić we własnym zakresie i własnym sumptem. Wbrew zapatrywaniu skarżącego, wykonanie zaskarżonej decyzji nie wiąże się z "przesunięciem" całego budynku gospodarczego od granicy działki, to nie jest jeszcze ten etap postępowania, nie wiadomo zresztą, czy on nastąpi. Odwoływanie się zatem w tym zakresie do skutków natury materialnej jest nieuprawnione. Kwestia braku uciążliwości działania agregatu nie może być w sprawie przesądzająca, skoro skarżący w oparciu o konkretne dane, okoliczności, dokumenty, nie wykazał (uprawdopodobnił), że w wyniku wykonania zaskarżonej decyzji zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia mu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Okoliczność toczącego się postępowania rozgraniczeniowego, jako odnosząca się do meritum sprawy i którego wynik jest niepewny, pozostaje bez wpływ na zasadność udzielenia ochrony tymczasowej. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 197 § 2, art. 61 § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.