II OZ 121/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Spółki [...] w L. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 października 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 1064/22 o odmowie wstrzymania wykonania decyzji w sprawie ze skargi Spółki [...] w L. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 lipca 2022 r. znak WOB.7721.165.2022.JKUT w przedmiocie niedopuszczalności odwołania postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie; 2. wstrzymać wykonanie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr 76/2022 z dnia 2 lutego 2022 r. znak ROIK.I.5160.358.2021.ABE.

Uzasadnienie. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga Spółki [...] w L. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 lipca 2022 r. znak WOB.7721.165.2022.JKUT w przedmiocie niedopuszczalności odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr 76/2022 z dnia 2 lutego 2022 r. znak ROIK.I.5160.358.2021.ABE nakazującej [...] doprowadzenie robót budowlanych zrealizowanych w mieszkaniu nr 84 w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. R. [...] w K. na działce nr [...] obr. [...] do stanu poprzedniego. W skardze zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr 76/2022 z dnia 2 lutego 2022 r. znak ROIK.I.5160.358.2021.ABE. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody przez demontaż jacuzzi, związanej z koniecznością poniesienia znacznych kosztów związanych z wzywaniem specjalistów, ingerencją w instalację wodno-kanalizacyjną. Skutki tych prac będą trudne do odwrócenia. Ponadto Spółka w ramach swojej działalności oferuje lokal w ramach umów najmu krótkoterminowego. W związku z ewentualnym demontażem jacuzzi konieczne będzie obniżenie ceny najmu, a w czasie prac nie będzie możliwe korzystanie z mieszkania. Postanowieniem z dnia 26 października 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odmówił wstrzymania wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr 76/2022 z dnia 2 lutego 2022 r. znak ROIK.I.5160.358.2021.ABE. Sąd wskazał, że na stronie wnioskującej o wstrzymanie aktu ciąży więc powinność wykazania, że w związku z wykonaniem zaskarżonego aktu zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Stwierdził, że w przedmiotowej sprawie uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu jest dość lakoniczne, pomijające w swej treści przesłanki z art. 61 P.p.s.a. Wskazano jedynie następstwa finansowe związane z wykonaniem skarżonej decyzji. Nie wykazano, że wspomniane skutki będą trudne do odwrócenia, tak iż spowodują istotną bądź trwałą zmianę rzeczywistości i skutki te będą wykraczać poza normalne następstwa wykonywania aktu. Tymczasem demontaż jacuzzi i koszty z tym związane należą do normalnych następstw wykonania przedmiotowej decyzji, która uzyskała przymiot decyzji ostatecznej. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca zarzuciła naruszenie prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy, a to art. 61 § 3 P.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że w rozpoznawanej sprawie skarżący nie uprawdopodobnił istnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody jak również spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, podczas gdy z przedstawionych przez skarżącego argumentów oraz z zasad doświadczenia życiowego jednoznacznie wynika, że wykonanie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego - przed wydaniem rozstrzygnięcia przez Sądy Administracyjne skutkować będzie poniesieniem przez skarżącą wymiernej, nieodwracalnej szkody majątkowej. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm prawem przewidzianych. Ponadto, na zasadzie art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a. wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z: a. umowy najmu z dnia 28 maja 2020 r. b. kosztorysu prac wraz z tłumaczeniem przysięgłym c. oferty najmu krótkoterminowego lokalu położonego w pobliżu nieruchomości objętej decyzją z dnia 2 lutego 2022 r. znak ROIK.L5160.358.2021.ABE d. decyzji o naliczeniu podatku od nieruchomości - na okoliczność szkody grożącej Spółce w przypadku niewstrzymania skarżonej decyzji i trudnych do odwrócenia skutków z tym związanych. W uzasadnieniu zażalenia podniosła, że obowiązki wynikające z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w K. nr 76/2022 z dnia 2 lutego 2022 r., wiążą się z istotnymi nakładami finansowymi, a koszty te nie zostaną zrekompensowane w przyszłości. Wykonanie prac określonych w decyzji będzie łączyło się z koniecznością poniesienia przez Spółkę wydatków na poziomie 12.300,00 EUR. oraz będzie miało negatywne przełożenie na wysokość pożytków uzyskiwanych przez Spółkę z tego lokalu. Ponadto w czasie ewentualnych prac zmierzających do demontażu jacuzzi, korzystanie z lokalu będzie niemożliwe. Wskazała także, że jest obowiązana do płatności podatku od nieruchomości wedle najwyższych stawek. Podatek ten jest naliczany niezależnie od osiągania z nieruchomości faktycznych pożytków. Zatem, brak możliwości pełnego wykorzystywania tego lokalu w celu prowadzenia działalności gospodarczej powoduje powstanie uszczerbku po stronie Spółki także z tego tytułu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. W pierwszej kolejności wskazać należy, że nie jest jednolite stanowisko zawarte w orzecznictwie sądów administracyjnych co do kwestii rozumienia sformułowania odnoszącego się do wszystkich postępowań "w granicach tej samej sprawy" w rozumieniu art. 61 § 3 P.p.s.a., mającej wszak istotny wpływ na ocenę możliwości zastosowania ochrony tymczasowej w stosunku do innych aktów niż objęte skargą (w tym często rozstrzygnięć pierwszoinstancyjnych, w szczególności w przypadku zaskarżenia do sądu rozstrzygnięcia organu drugiej instancji o charakterze formalnym). I tak, spotkać można stanowisko, zaprezentowane w szeregu orzeczeń między innymi w postanowieniu z dnia 5 czerwca 2019 r., sygn. akt II OZ 426/19, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że w art. 134 § 1 P.p.s.a. ustawodawca posłużył się zwrotem "w granicach danej sprawy", a w art. 135 P.p.s.a. nakazał stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych lub podjętych "w granicach sprawy, której dotyczy skarga", jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Sąd stwierdził, że brak jest podstaw do uznania, iż sens znaczeniowy ww. sformułowań miałby różnić się od znaczenia zwrotu zawartego w art. 61 § 3 P.p.s.a. "w granicach tej samej sprawy". Podkreślił, że zwrot "w granicach tej samej sprawy" dotyczy sprawy w ujęciu materialnym, na którą składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Należy zatem odnieść zakres udzielenia ochrony tymczasowej przez sąd do zakresu orzekania przez ten sąd (art. 135 P.p.s.a.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należałoby uznać, że powyższe rozumienie "sprawy administracyjnej" nie umożliwia w sprawie dotyczącej stwierdzenia niedopuszczalności odwołania wstrzymania wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr 76/2022 z dnia 2 lutego 2022 r. znak ROIK.I.5160.358.2021.ABE w przedmiocie doprowadzenia robót budowlanych do stanu poprzedniego. Zaskarżone postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 lipca 2022 r. znak WOB.7721.165.2022.JKUT stwierdzające niedopuszczalność odwołania nie rozstrzyga bowiem o prawidłowości rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu pierwszej instancji. Między obydwoma wymienionymi sprawami nie zachodzi zatem tożsamość przedmiotowa i właśnie ze względu na odrębność zakresu przedmiotowego nie można byłoby uznać, że tworzą one tę samą sprawę w znaczeniu materialnym. Odnotować jednakże trzeba, że w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się odmienne stanowisko, akcentujące istotną różnicę w sformułowaniu przepisów art. 135 i art. 61 § 3 P.p.s.a. w zakresie, w jakim dotyczą one określenia granic sprawy. Jak wyjaśnił to bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 19 stycznia 2021 r., sygn. akt II OZ 13/21, w pierwszym z powołanych przepisów mowa jest o aktach i czynnościach "wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga". Natomiast w drugim z powołanych przepisów mówi się o aktach "wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy". Pominięcie w art. 61 § 3 zdanie ostatnie P.p.s.a. przy opisie sprawy, w której zostały wydane lub podjęte akty, których wykonanie może być wstrzymane, słów "której dotyczy skarga" daje podstawę do przyjęcia, że zakres art. 61 § 3 zdanie ostatnie P.p.s.a. jest szerszy niż zakres art. 135 P.p.s.a. Uwzględnienie wskazanej różnicy z jednej strony uzasadnia stanowisko, według którego nie jest dopuszczalne zastosowanie art. 135 P.p.s.a. i objęcie rozstrzygnięciem decyzji organu pierwszej instancji np. w sprawie ze skargi na postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania od tej decyzji, a z drugiej strony pogląd, że w takiej sprawie jest jednak możliwe wstrzymanie wykonania decyzji organu pierwszej instancji. Poza wskazanymi argumentami o charakterze reguł wykładni literalnej za stanowiskiem, że art. 61 § 3 zdanie ostatnie P.p.s.a. ma szerszy zakres niż art. 135 P.p.s.a. przemawiają względy celowości. Zasadne z uwagi na zapewnienie skarżącym skutecznej ochrony tymczasowej jest bowiem przyznanie sądom administracyjnym możliwości wstrzymywania wykonania np. ostatecznej decyzji organu pierwszej instancji w sprawie ze skargi na postanowienie, które spowodowało, że decyzja ta stała się ostateczna, a więc postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania lub postanowienie o stwierdzeniu wniesienia odwołania z uchybieniem terminu, a także na postanowienie, które w razie odmiennej treści spowodowałoby, że decyzja przestałaby być ostateczna, np. postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Przywołane wyżej stanowisko dopuszczające możliwość wstrzymania wykonania decyzji organu pierwszej instancji w sprawie ze skargi na postanowienie o charakterze procesowym, prezentowane już wcześniej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienia: z dnia 14 grudnia 2005 r., II OZ 1256/05; z dnia 17 lipca 2018 r., II OZ 736/18; z dnia 4 września 2019 r., I OSK 1849/19; z dnia 25 września 2019 r., II OZ 773/19; z dnia 13 marca 2021 r., II OZ 205/21; z dnia 20 lipca 2021 r., II OZ 410/21; publ. CBOSA: orzeczenia.nsa.gov.pl), podziela również Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Powyższa kwestia jest zresztą przedmiotem zagadnienia prawnego przedstawionego Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w sprawie o sygnaturze II GPS 2/22. Niemniej, zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie zasada szybkości postępowania sądowoadministracyjnego (art. 7 P.p.s.a.) stoi na przeszkodzie zawieszeniu postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. do czasu wydania ww. uchwały. Przechodząc do rozpoznania przedmiotowego zażalenia, wskazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie przyjął, że we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji skarżąca nie uzasadniła wystarczająco, że wykonanie zaskarżonej decyzji grozi niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowaniem trudnych do odwrócenia skutków. Sąd zasadnie przyjął, że uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu jest dość lakoniczne, pomijające w swej treści przesłanki z art. 61 P.p.s.a. Skarżąca wskazała jedynie następstwa finansowe związane z wykonaniem skarżonej decyzji, nie określając nawet ich wysokości. Zatem Sąd pierwszej instancji zasadnie odmówił wstrzymania wykonania decyzji. Należy podkreślić, że złożenie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji administracyjnej nie oznacza automatyzmu w blokowaniu realizacji praw i obowiązków z niej wynikających. Sąd ocenia jedynie, czy podane przez stronę okoliczności w istocie wskazują na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W tym celu strona skarżąca winna tak określić ewentualną szkodę i wskazać na skutki, które trudno będzie odwrócić, by Sąd mógł stwierdzić, w oparciu o konkretne dane, że jej wielkość może być znaczna, a skutki wykonania decyzji istotnie trudne do odwrócenia. Takie uzasadnienie skarżąca przedstawiła w zażaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że w postępowaniu zażaleniowym istnieje możliwość orzekania reformatoryjnego, na podstawie materiału dowodowego, uzupełnionego na etapie tego postępowania. Możliwość taką dostrzegano w piśmiennictwie i orzecznictwie na tle poprzedniego brzmienia art. 188 P.p.s.a. Uznawano, że zdanie drugie art. 188 P.p.s.a., wiążące Sąd drugiej instancji stanem faktycznym przyjętym w zaskarżonym orzeczeniu, nie miało zastosowania w postępowaniu zażaleniowym. Wskazywano, że Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony jest do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów w zakresie dopuszczonym przez art. 106 w zw. z art. 193 i art. 197 § 2 P.p.s.a. Podkreślano, że ma to szczególne znaczenie przy rozpatrywaniu zażaleń dotyczących prawa pomocy lub kwestii wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu administracyjnego (zob. teza 6 (w:) Komentarz do art. 197 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, B. Gruszczyński, A. Kabat, LEX 2013 i powołany tam: R. Hauser, Postępowanie zażaleniowe przed NSA (w:) Materiały na konferencję sędziów NSA, Serock 18-19 października 2004 r., maszynopis powielony, Warszawa 2004, s. 71-72; postanowienie NSA z dnia 23 marca 2016 r., sygn. akt I OZ 269/16). Pogląd ten należy tym bardziej wyrazić na tle obecnego brzmienia art. 188 P.p.s.a., poszerzającego zakres reformatoryjnego orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny w postępowaniu kasacyjnym. W obecnym stanie prawnym, rozstrzygnięcia podejmowane w postępowaniu zażaleniowym powinny co do zasady mieć charakter reformatoryjny (patrz: Andrzej Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", WK 2016, teza 5 do art. 197). Argumentacja skarżącej przedstawiona w zażaleniu jest przekonująca. Wskazać trzeba, że wykonanie decyzji nakazującej realizację określonych robót budowlanych wynikających z decyzji z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w K. nr 76/2022 z dnia 2 lutego 2022 r. może rodzić niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Ewentualna szkoda poniesiona wskutek wykonania określonych robót budowlanych wiąże się przede wszystkim z utratą nakładów finansowych poniesionych na realizację robót budowlanych (12.300,00 EUR), znacznym utrudnieniem w zakresie przywrócenia stanu poprzedniego, a także z możliwością obniżenia pożytków uzyskiwanych z wynajmu lokalu objętego decyzją organu pierwszej instancji. W sprawach budowlanych, w których zazwyczaj chodzi o budowę lub rozbiórkę obiektu, trwałe skutki wykonania decyzji administracyjnych są, co do zasady, nieuniknione (por. postanowienia NSA: z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OZ 1382/11; z dnia 24 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 385/12; z dnia 5 października 2012 r., sygn. akt II OZ 863/12 oraz z dnia 23 stycznia 2013 r. sygn. akt II OZ 29/13; dostępne w CBOSA). Mając na względzie argumentację zawartą zażaleniu, uznać trzeba, że skarżąca wykazała, że wykonanie decyzji, może doprowadzić do niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody, jak również spowodowania niemożliwych, a przynajmniej trudnych do przezwyciężenia skutków, a zatem zasadne jest wstrzymanie wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr 76/2022 z dnia 2 lutego 2022 r. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 w związku z art. 188 i art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do zawartego w zażaleniu wniosku – jak należy rozumieć – o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, wyjaśnić należy, że nie może on być uwzględniony z uwagi na treść art. 209 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, co do zasady, nie jest uprawniony do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego w orzeczeniu, które nie jest jednym z orzeczeń, o których mowa w art. 209 P.p.s.a. Brak jest w tym przepisie podstaw do zamieszczania orzeczenia o zwrocie kosztów postępowania w innych orzeczeniach, kończących postępowanie w danej instancji, niż wymienione w tym przepisie (patrz: postanowienie NSA z dnia 26 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OZ 660/11; uchwała NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, ONSA i wsa 2008/2/23).