II OZ 117/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Bąkowski po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia J. P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1635/22 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi J. P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 czerwca 2022 r., znak DON.7101.133.2022.BZA.1 w przedmiocie wznowienia postępowania postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 18 stycznia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1635/22, odrzucił skargę J.P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 czerwca 2022 r., znak DON.7101.133.2022.BZA.1 w przedmiocie wznowienia postępowania. Postanowienie to zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Zaskarżonym postanowieniem, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu zażalenia A.P. na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 kwietnia 2022 r., znak: WINB-WOA.7721.9.2.2022 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania, umorzył postępowanie zażaleniowe, doręczając je A.P. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniósł J.P. W odpowiedzi na skargę, Organ wniósł o odrzucenie skargi J.P. z uwagi na brak legitymacji Skarżącego do jej wniesienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga J.P. podlegała odrzuceniu. Sąd podniósł, że w przedmiotowej sprawie skargę do Sądu na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 czerwca 2022 r., znak: DON.7101.133.2022.BZA.1, wniósł J.P. Zaskarżone postanowienie skierowane zostało przez organ administracji publicznej do A.P., tj. doręczono ww. postanowienie jedynej stronie postępowania, a więc osobie składającej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W stosunku do Skarżącego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu jego zażalenia wydał postanowienie – również z dnia 3 czerwca 2022 r. – znak: DON.7101.133.2022.BZA, mocą którego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 kwietnia 2022 r. To postanowienie zostało doręczone J.P. Oznacza to, że Skarżący J.P. nie był stroną postępowania, zakończonego wydaniem zaskarżonego do Sądu postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 czerwca 2022 r., znak: DON.7101.133.2022.BZA.1. Tym samym, w ocenie Sądu, nie posiada interesu prawnego w jego skarżeniu. Jedyną stroną postępowania administracyjnego jest A.P., jest również jedyną osobą uprawnioną do wniesienia skargi do Sądu na powyższe postanowienie 3 czerwca 2022 r. znak: DON.7101.133.2022. BZA.1. Sąd zaznaczył, że skargę w niniejszej sprawie J.P. złożył w imieniu własnym. W związku z powyższym, z uwagi na okoliczność, że zażalenie J.P. Organ rozpoznał osobnym postanowieniem brak było podstaw, aby dodatkowo wzywać Skarżącego do wykazania istnienia interesu prawnego do wniesienia przedmiotowej skargi, bądź przepisu szczególnego, który daje uprawnienie do jej wniesienia. Jednocześnie Sąd wskazał, że Skarżący miał interes prawny do złożenia skargi na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 czerwca 2022 r., znak: DON.7101.133.2022.BZA, czyli wydanego po rozpoznaniu jego zażalenia. Według stanowiska Sądu w konsekwencji, wobec faktu, że J.P. nie posiada legitymacji skargowej w niniejszej sprawie, tj. w zaskarżeniu postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 3 czerwca 2022 r. znak: DON.7101.133.2022.BZA.1, skarga J.P. jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: "p.p.s.a."). Na marginesie Sąd dodał, że nawet gdyby nie uwzględnić ww. okoliczności, to skargę należałoby odrzucić, jako wniesioną po terminie. Sąd podniósł, że jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy zwrotnego potwierdzenia odbioru zaskarżone postanowienie zostało doręczone tylko jednej stronie – A.P. w dniu 13 czerwca 2022 r. W związku z powyższym termin do wniesienia skargi upłynął z dniem 13 lipca 2022 r. Z akt sprawy wynika, że skarga na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 czerwca 2022 r., znak: DON.7101.133.2022.BZA.1, została złożona w dniu 27 lipca 2022 r. (data nadania w urzędzie pocztowym), zatem z uchybieniem ustawowego terminu, a zgodnie z art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia. Zażalenie na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł J.P. Postanowienie zaskarżono w całości. Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 2 i 6 p.p.s.a. przez ich zastosowanie, w sytuacji gdy J.P. jest stroną postępowania wnoszącym zażalenie na postanowienie ŚWINB w Kielcach z dnia 4 kwietnia 2022 r., znak: WINB-WOA.7721.9.2.2022, a zatem wnosząc zażalenie winien otrzymać osobiście postanowienie GINB z dnia 3 czerwca 2022 r., znak: DON.7101.133.2022.BZA.1. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Uzasadniając Żalący podniósł, że Sąd nie dostrzegł jednego istotnego elementu, a mianowicie na postanowienie ŚWINB w Kielcach z dnia 4 kwietnia 2022 r., znak: WINB-WOA.7721.9.2.2022, zażalenie zostało złożone przez A.P. i J.P. w jednym piśmie, przy czym podane zostały dwa różne adresy dla doręczeń. Skarżący wskazał, że na podany adres odbiera każdą skierowaną do niego korespondencję. Wobec powyższego postanowienie GINB z dnia 3 czerwca 2022 r., znak: DON.7101.133.2022.BZA.1, winno zostać doręczone do A.P. na jej adres i do J.P. na jego adres. Skarżący podkreślił, że J.P. jako strona postępowania, której nie doręczono postanowienia GINB z dnia 3 czerwca 2022 r., znak: DON.7101.133.2022.BZA.1, kończącego postępowanie administracyjne, był uczestnikiem tego postępowania. Postanowienie GINB znak: DON.7100.133.2022.BZA.1 dotyczy tej samej sprawy co postanowienie GINB znak: DON.7100.133.2022.BZA a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadząc jedno postępowanie dotyczące tej samej sprawy (wznowienie postępowania) kończy postępowanie dwoma różnymi rozstrzygnięciami. Jedno postanowienie utrzymuje w mocy zaskarżone postanowienie, drugie umarza postępowanie zażaleniowe. Żalący oświadczył, że jako strona postępowania posiada interes prawny, winien w takim razie otrzymać również postanowienie GINB z dnia 3 czerwca 2022 r., znak: DON.7101.133.2022.BZA.1. Nie może być tak, że GINB w tożsamej sprawie J.P. przesyła postanowienie o innym rozstrzygnięciu niż A.P. W odpowiedzi na zażalenie A.P. zgodziła się z argumentami zawartymi w zażaleniu J.P. W uzasadnieniu A.P. wskazała, że GINB wszczął i prowadził dwa postępowania i wydał dwa różne postanowienia. J.P. w skardze z dnia 27 lipca 2022 r. do WSA złożonej w terminie na postanowienie znak: DON.7101.133.BZA (otrzymane w dniu 27 czerwca 2022 r.) składa także wnioski i wyjaśnienia dotyczące postanowienia znak: DON.7101.133.BZA.1. Potwierdzeniem tego jest zarzut nr 1 skargi z dnia 27 lipca 2022 r. na str. 1 "art. 28 k.p.a. przez jego zastosowanie i nie uznanie A.P. za stronę postępowania". Według A.P. dowodem na uznanie jej za stronę postępowania przez WSA jest wydane zarządzenie z dnia 10 lutego 2023 r. i pismo WSA w Warszawie z dnia 10 lutego 2023 r. skierowane do A.P. (otrzymane 17 lutego 2023 r.), w którym przesłano kopie zażalenia J.P. z dnia 30 stycznia 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd obowiązany jest w pierwszej kolejności do zbadania z urzędu dopuszczalności skargi, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 p.p.s.a. Kluczowa w niniejsze sprawie jest odpowiedź na pytanie, czy Skarżący był uprawniony do wniesienia skargi na postanowienie w przedmiocie umorzenia postępowania wobec A.P. z jej wniosku o wznowienie postępowania w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2000., dalej: "k.p.a."). Na tak postawione pytanie należy udzielić odpowiedzi przeczącej, podzielając w tym zakresie stanowisko Sądu I instancji, oparte na utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4, art. 145a, 145b k.p.a. następuje tylko na żądanie strony (art. 147 zdanie 2 k.p.a., zgodnie z zasadą rozporządzalności prawami procesowymi przez stronę). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowane zostało jednolite stanowisko, że uprawnioną do zgłoszenia zarzutu pominięcia w postępowaniu administracyjnym bez własnej winy jest wyłącznie osoba, której zarzut ten dotyczy, a sąd administracyjny tylko wówczas może ten zarzut uwzględnić o ile korzysta z niego strona, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (wyrok NSA z: dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 51/08; dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 451/08; dnia 18 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1781/08; dnia 10 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 277/10; dnia 9 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 990/10; dnia 11 września 2011 r., sygn. akt II OSK 913/11; dnia 9 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 9/12; dnia 23 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1475/12; dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1743/14; dnia 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1275/13; dnia 3 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2896/16, CBOSA). Należy zauważyć, jak podnosił Organ w zaskarżonym postanowieniu, A.P. w toku postępowania administracyjnego pismem z dnia 26 stycznia 2022 r. poinformowała, że "skarga (...) z dnia 28 grudnia 2021 r. jest wnioskiem o wszczęcie postępowania w przedmiocie nieważności decyzji", tym samym jedyną stroną postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania pozostał J.P. Natomiast w zakresie wniosku A.P. zasadnie postępowanie umorzono, a w rezultacie jej dyspozycja zainicjowała przed GINB postępowanie nieważnościowe względem decyzji Świętokrzyskiego WINB z dnia 29 października 2020 r. Jednocześnie, wbrew twierdzeniu Żalącego, postępowania wznowieniowego nie "rozbito" na dwa oddzielne postępowania. Wydano jedynie dwa oddzielne postanowienia – oddzielnie dla każdego z indywidualnych interesów stron, w zgodzie z ich wskazaniami co do dalszego toku postępowania. Należy zauważyć, że każde z nadzwyczajnych postępowań administracyjnych służących wzruszeniu decyzji administracyjnych, stanowi odrębne postępowanie administracyjne w nowej sprawie indywidualnej. Zatem należało przyjąć, że wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną, został wycofany przez A.P., zaś jednoczesne wskazanie w zakresie nieważności zainicjowało nowe postępowanie administracyjne w trybie nadzwyczajnym. Wobec powyższego nie sposób przyjąć jakoby J.P., pozostając wnioskującym w przedmiocie postępowania wznowieniowego był jednocześnie uczestnikiem oddzielnego postępowania zainicjowanego przez A.P. A.P. była współinicjatorką postępowania wznowieniowego, a co za tym idzie stroną tego postępowania. Stąd też zostało jej doręczone zaskarżone postanowienie o umorzeniu postępowania, również – wbrew twierdzeniu Żalącego – na odmienny od Żalącego adres. Postanowienie to dotyczy wyłącznie interesu prawnego A.P. jako podmiotu, w stosunku do którego umorzono postępowanie wznowieniowe. Sąd I instancji zasadnie więc ocenił, że J.P. nie miał legitymacji procesowej, a tym samym nie był uprawniony do wywiedzenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 czerwca 2022 r., znak DON.7101.133.2022.BZA.1. Naczelny Sąd Administracyjny nie brał pod rozwagę odpowiedzi na zażalenie A.P. Okoliczność, że postanowienie o odrzuceniu skargi zostało doręczone również A.P. wraz z pouczeniem o prawie do wniesienia zażalenia, nie rodzi jeszcze po jej stronie uprawnień procesowych, gdyż na obecnym etapie postępowania nie można uznać A.P. za uczestnika tego postępowania na prawach strony. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.