II OZ 1125/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 17 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 470/17 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonego zarządzenia w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na zarządzenie Burmistrza Miasta Biłgoraj z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie włączenia karty adresowej zabytku nieruchomego do Gminnej Ewidencji Zabytków postanawia: oddalić zażalenie

Postanowieniem z dnia 7 lipca 2017 r. II SA/Lu 470/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na zarządzenie Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lutego 2017 r. w przedmiocie włączenia karty adresowej zabytku nieruchomego do Gminnej Ewidencji Zabytków, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego zarządzenia. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w piśmie z dnia 26 maja 2017 r. skarżąca Spółka wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonego zarządzenia z dnia [...] lutego 2017 r. włączającego do Gminnej Ewidencji Zabytków nieruchomości objęte wojewódzką ewidencją zabytków, działki nr ewid. [...], nr ewid. [...], część wschodnią działki nr ewid. [...], część działki nr [...] i część działki nr [...] położone w [...] przy ul. [...] do czasu rozpoznania skargi. Wykonanie tego zarządzenia, zdaniem Spółki, może spowodować trudne do odwrócenia skutki, jak i wyrządzić jej znaczną szkodę. Następnie Spółka podała na czym, jej zdaniem, powyższe niebezpieczeństwa miałyby polegać. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożony wniosek nie zasługiwał na uwzględnienie, dlatego na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego zarządzenia. Zdaniem Sądu zaskarżone zarządzenie nie nosi znamion wykonalności. W myśl art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tj. Dz.U. z 2014 r., poz. 1446 ze zm.) ujęcie zabytku w gminnej ewidencji zabytków stanowi o kwalifikacji obiektu do objęcia instrumentami nadzoru konserwatorskiego, np.: objęcie obiektu ochroną konserwatorską w decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego (art. 19 ust. 1a pkt 2 ustawy o ochronie zabytków), podleganie obiektu uzgodnieniom w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy (art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.), czy też w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę lub rozbiórkę (art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.). Objęcie nieruchomości ochroną konserwatorską pociąga za sobą obowiązek, jednak jest to obowiązek ciążący na organach administracji publicznej prowadzących postępowanie dotyczące wydania decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego, decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę lub rozbiórkę bądź dotyczącej ustalenia warunków zabudowy. Skarżąca utożsamia powstanie znacznej szkody, jak i trudnych do odwrócenia skutków z koniecznością uwzględnienia przez Starostę [...] w toku procedury zatwierdzania projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę stanowiska wojewódzkiego konserwatora zabytków, które ze względu na umieszczenie w gminnym rejestrze zabytków części nieruchomości objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę jest dla skarżącej niekorzystne. Nie jest to jednak bezpośredni skutek wydania zaskarżonego zarządzenia. Samo zaskarżone zarządzenie ani nie nakłada na skarżącą żadnych obowiązków, ani nie udziela jej praw, czy też tych praw pozbawia. Skarżąca nie może go zatem wykonać dobrowolnie, ani nie może być zobowiązana do jego wykonania na drodze egzekucji administracyjnej. Adresatem obowiązków powstałych w wyniku jego wydania jest bowiem organ administracji publicznej np. Starosta [...], który ma obowiązek uwzględnić ten fakt poprzez wszczęcie procedury uzgadniania z konserwatorem zabytków w toku postępowania dotyczącego udzielenia pozwolenia na budowę na nieruchomości wpisanej do gminnej ewidencji zabytków. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła skarżąca Spółka, zarzucając temu orzeczeniu naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonego zarządzenia z uwagi na to, że zarządzenie nie nosi znamion wykonalności w sytuacji gdy zaistniały przesłanki do wstrzymania wykonania zarządzenia, a zarządzenie może być przedmiotem wstrzymania. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zakwestionowanego postanowienia i wstrzymanie wykonania zaskarżonego zarządzenia, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał to postanowienie. Zdaniem Spółki wykonalność aktu należy rozumieć szerzej, niż czyni to Sąd pierwszej instancji. Skoro celem tego przepisu jest wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu w celu ochrony strony przed negatywnymi skutkami, które może wywołać zaskarżony akt, to uznać należy, iż przepis ten odwołuje się do innych aktów, których rozstrzygnięcia mogą spowodować wyrządzenie znacznej szkody lub spowodować trudne do odwrócenia skutków, a więc takich których tylko pośrednim skutkiem jest potencjalna możliwość wyrządzenia szkody skarżącemu. Zdaniem Spółki, w niniejszej sprawie wstrzymanie wykonania zarządzenia należałoby rozumieć w ten sposób, że wstrzymaniu będą podlegać skutki prawne, które zarządzenie wywołuje, które stanowią bezpośrednie i pewne następstwo tego zarządzenia. O możliwości skorzystania z ochrony przewidzianej w art. 61 § 3 p.p.s.a. powinno decydować to, czy w wyniku wstrzymania wykonania zarządzenia nastąpi ochrona skarżącego przed skutkami, o których mowa w tym przepisie. Nadto Spółka wyjaśniła, że obecnie są prowadzone postępowania dotyczące tej nieruchomości, w tym dotyczące pozwolenia na budowę, w których zapadają rozstrzygnięcia w oparciu o zaskarżone zarządzenie. Uzasadnione jest zatem, zdaniem strony, aby do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy przedmiotowe zarządzenie nie wywoływało skutków prawnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie posiada usprawiedliwionych podstaw, gdyż zaskarżone postanowienie zasadniczo odpowiada prawu. Z treści przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. wynika, iż po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. W orzecznictwie sądów administracyjnych, na gruncie art. 61 § 3 p.p.s.a., co do zasady wskazuje się, że przedmiotem wstrzymania mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Zasadniczo przymiotu wykonalności nie będą miały decyzje odmawiające stwierdzenia lub przyznania określonych praw lub obowiązków albo decyzje, które nie wywołują określonych skutków materialnoprawnych (por. postanowienie NSA z 15.12.2004 r. OZ 805/04, LEX nr 837880; NSA z 10.05.2012 r., II FZ 358/12, LEX nr 1166138). Dopuszcza się jednakże stanowisko, iż o możliwości wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności nie decyduje rodzaj aktu będącego przedmiotem skargi, ale to, czy w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym w graniach sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem administracyjnym, w wyniku wstrzymania wykonania tego aktu, nastąpi ochrona strony przed skutkami, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu może polegać na wstrzymaniu skutków prawnych, które akt ten wywołuje (porównaj: postanowienie NSA z 27.11.2013 r. II OZ 1074/13). W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest zarządzenie Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lutego 2017 r. w treści którego zarządzono włączenie karty adresowej zabytku nieruchomego ujętego w wojewódzkiej ewidencji zabytków do Gminnej Ewidencji Zabytków. Zasadniczo rację ma strona skarżąca, że analizując kwestię wstrzymania wykonania zaskarżonego zarządzenia należy brać pod uwagę skutki jakie ten akt wywołuje. Niezależnie jednak od przesłanek zastosowanych przez Sąd pierwszej instancji w tej sprawie dla oceny przedmiotowego wniosku strony, co do zasady należy podzielić stanowisko tego Sądu w zakresie nieuwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, albowiem skarżąca w toku tego postępowania nie wykazała aby zostały spełnione przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a. Przede wszystkim skarżąca Spółka nie wykazała, w okolicznościach tej sprawy, by przedmiotowe zarządzenie mogło skutkować niebezpieczeństwem wyrządzenia po jej stronie znacznej szkody bądź spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Fakt wydania spornego zarządzenia nie uzasadnia zastosowania ochrony tymczasowej, albowiem biorąc pod uwagę skutki jakie może wywołać ten akt należy mieć na uwadze także i znaczenie chronionego zabytku nieruchomego. Te zaś przesłanki oceniane w tej sprawie nie pozwalają na zastosowanie ochrony tymczasowej, nawet w okolicznościach prowadzenia przez Spółkę procesu inwestycyjnego. Odnosząc się do argumentacji strony wskazać trzeba, iż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżone zarządzenie w sposób bezpośredni nie uniemożliwia podejmowania przez skarżącą Spółkę ewentualnych działań inwestycyjnych, które muszą być podejmowane zgodnie z prawem. Natomiast kwestia legalności zakwestionowanego zarządzenia Burmistrza Miasta [...] na tym etapie postępowania pozostaje poza oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 2 tej ustawy, należało orzec jak w sentencji.