II OZ 1065/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażaleń W. G., K. G., R. M., J. M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 47/25 odmawiające wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 11 kwietnia 2024 r., nr 31/2024/AZ w sprawie ze skargi R. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 listopada 2024 r., znak: DOR.7110.174.2024.KBL w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę napowietrznej linii elektroenergetycznej postanawia: oddalić zażalenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 4 marca 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 47/25, po rozpoznaniu wniosku R. M. (skarżąca), odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 listopada 2024 r., znak: DOR.7110.174.2024.KBL oraz decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 11 kwietnia 2024 r., nr 31/2024/AZ, którą zatwierdzony został projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielone zostało pozwolenie na budowę napowietrznej linii elektroenergetycznej WN 2x110 kV relacji [...] na odcinku [...] na wskazanych działkach położonych w [...] w j.ewid. [...]. Sąd podał, że skarżąca w skardze na ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Skarżąca odwoływała się do wystąpienia niebezpieczeństwa z uwagi na to, że wskutek wykonania tych decyzji dojdzie do wyrządzenia skarżącej znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wskazywała, że wykonanie tych decyzji spowoduje zagrożenie dla zdrowia i środowiska; zaburzenia krajobrazu i ładu przestrzennego; wystąpią zakłócenia w odbiorze programów radiowo-telewizyjnych i łączności telefonicznej; niemożliwym będzie korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy, w tym prowadzenie działalności gospodarczej na nieruchomościach, przez które ma przebiegać planowana inwestycja. Zauważała również, że dojdzie do przekroczenia norm promieniowania elektromagnetycznego i hałasu, inwestycja będzie negatywnie oddziaływać na ptaki i zwierzęta chronione. Argumentowała również, że wstrzymanie wykonania skarżonej decyzji jest konieczne ze względu na wydanie przez Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków decyzji z dnia [...] grudnia 2024 r. o wpisaniu do rejestru zabytków nieruchomych województwa pomorskiego "Układu ruralistycznego [...]". W decyzji tej organ konserwatorski stwierdził, że największym zagrożeniem dla zabytku jest planowana linia napowietrzna, której przebieg inwestor wyznaczył na obszarze układu ruralistycznego i jego otoczenia. Sąd podkreślił, że rozpoznając wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej poprzez wstrzymanie wykonania aktu, sąd nie ocenia argumentacji samej skargi, ani prawidłowości wydania zaskarżonego aktu pod kątem zgodności z prawem, ale to, czy wykonanie tego orzeczenia, jeszcze przed prawomocnym jego skontrolowaniem, może spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Sąd uznał, że w niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające wstrzymanie wykonania decyzji. Skarżąca nie wykazała okoliczności, które mogłyby prowadzić do wyrządzenia jej znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Uzasadnienie wniosku jest lakoniczne i posługuje się jedynie sformułowaniami ustawowych przesłanek nieodwracalności skutków oraz ogólnie wskazuje na zagrożenie dla zdrowia i środowiska, zaburzenia ładu przestrzennego, czy zakłóceń w odbiorze programów telewizyjnych, co należy uznać za niewystarczające dla ziszczenia się przesłanek ustalonych w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."). Również argumenty o przekroczeniu dotychczasowych norm promieniowania elektromagnetycznego i hałasu, wystąpienia negatywnych skutków dla ptaków i zwierząt chronionych, jako zbyt ogólne nie pozwalają przyjąć, by zostało wysoce uprawdopodobnione zaistnienie jednej choćby z przesłanek ustalonych przepisem art. 61 § 3 p.p.s.a. Podobnie argument o braku możliwości prowadzenia działalności gospodarczej bez skonkretyzowania okoliczności, które mogłyby ustalić wystąpienie powyższych przesłanek, nie poddaje się ocenie. Sąd podkreślił także, że rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji powinno się brać pod uwagę stanowiska wszystkich uczestników postępowania, bowiem niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków może zachodzić nie tylko po stronie wnoszącego skargę (wnioskodawcy), ale również po stronie innych uczestników postępowania. Sąd zauważył, że kwestionowane przedsięwzięcie jest inwestycją liniową o charakterze strategicznym. Projekt ma zapewnić jakość i niezawodność zasilania odbiorców energii elektrycznej. Tak ustalony cel inwestycji jest zadaniem publicznym, którego niezrealizowanie może skutkować przeciążeniem istniejących połączeń energetycznych. W konsekwencji dojdzie do zagrożenia interesu społecznego, który wiąże się z ciągłością dostaw energii elektrycznej dla Miasta [...]. Tym samym wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie może zostać uwzględniony. W odniesieniu do argumentu wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, co do konieczności uwzględnienia objęcia ochroną konserwatorską układu ruralistycznego [...] wraz z otoczeniem, Sąd wskazał, po pierwsze, że skarżąca nie informuje czy decyzja ta posiada przymiot ostateczności, po drugie, że decyzja ta jako późniejsza nie mogła oddziaływać na status zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, a tym samym jej wydanie nie mogło stanowić wystarczającego argumentu dla uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania tych orzeczeń. Zażalenia na powyższe postanowienie złożyli: W. G., K. G., R. M., J. M. W. G. wskazał, że "z uwagi na ważność zaistniałych problemów rozprawa powinna być jawna w pełnym składzie sędziowskim"; "art. 64 ust. 2 kpa w zw. Art. 4 ust 1 pkt. 5 specustawy. Wydanie decyzji oparte na nieaktualnej decyzji środowiskowej z dnia 7 czerwca 2023 r. która została wydana przed wprowadzeniem istotnych zmian w specustawie. Zmiany te nakładają nowe obowiązki w zakresie ochrony środowiska, które nie zostały uwzględnione w przedłożonych dokumentach". K. G. reprezentowany przez pełnomocnika S. G. zarzucił "niedopuszczenie do sprawy pełnomocnika" w jego osobie. R. M. i J.M. złożyli środki zaskarżenia o zbieżnej treści. Zarzucając naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnej odmowie wstrzymania wykonania decyzji oraz art. 163 § 2 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 166 w zw. z art. 61 § 3 p.p.s.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na sporządzeniu przez Sąd I instancji nieprawidłowego uzasadnienia skarżonego postanowienia, w którym Sąd I instancji błędnie uznał, że nie wystąpiły przesłanki wstrzymania wykonania ww. decyzji, wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca i uczestnik postępowania ponowili argumentację stanowiącą uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Odwołali się do decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] grudnia 2024 r. wskazując, że organ ten postanowieniem z dnia [...] lutego 2025 r., znak: [...], nadał rygor natychmiastowej wykonalności swojej decyzji z dnia [...] grudnia 2024 r. Stwierdzili także, że wstrzymanie wykonania ww. decyzji jest konieczne również z tego względu, iż Wojewoda Pomorski na nowo wszczął procedurę w sprawie przedmiotowej inwestycji, gdyż w obwieszczeniu z dnia 29 listopada 2024 r., nr WI-III.747.1.27.2024.EB.g, zawiadomił, iż zgodnie z art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych, na wniosek [...] S.A. nr [...] z dnia 6 sierpnia 2024 r., zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa napowietrznej linii elektroenergetycznej WN 2x110 KV relacji [...] (na odcinku [...])". W tej sprawie została wydana przez Wojewodę Pomorskiego decyzja z dnia 23 grudnia 2024 r., nr WI-III.747.1.27.2024.EB, która nie jest ostateczna, gdyż zostały wniesione od niej odwołania, które dotychczas nie zostały rozpatrzone. Wnieśli także o uwzględnienie przy orzekaniu wydanego przez NSA postanowienia z dnia 18 marca 2025 r., sygn. akt III OZ 55/25. Odpowiedzi na zażalenia zostały wniesione przez E. S., W.G., K. G. reprezentowanego przez pełnomocnika. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenia nie zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 1 p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Stosownie zaś do art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba, że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wskazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, albowiem ciężar uprawdopodobnienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności spoczywa na stronie, która wywodzi skutki prawne ze swych twierdzeń. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności, zawierać spójną argumentację, popartą faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami. Sąd ma obowiązek zbadać, czy argumenty przedstawione przez stronę przemawiają za wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu. Ponadto, zauważyć należy, że niebezpieczeństwa, o których mowa w analizowanym przepisie, mogą dotknąć nie tylko skarżącego (wnioskodawcę), lecz także innych uczestników postępowania. Uzasadnia to konieczność przeprowadzania oceny potrzeby udzielenia ochrony tymczasowej również przez pryzmat uwarunkowań odnoszących się na tle okoliczności sprawy do innych, niż skarżący, uczestników postępowania. Wstrzymanie wykonania aktu nie może szkodzić innym, a jego zastosowanie jest co do zasady wyjątkowe (zob. postanowienia NSA z dnia 18 lipca 2024 r., sygn. akt II OZ 354/24 i powołane w nim orzecznictwo). Mając powyższe na uwadze, należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę. Argumentacja podniesiona w zażaleniach nie zmienia powyższego zapatrywania. Skarżąca nie uprawdopodobniła, że wykonanie decyzji może narazić ją, bądź inne podmioty, na niebezpieczeństwo, o którym mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. W przepisie tym chodzi o szczególne i wyjątkowe zagrożenie odpowiadające specjalnemu rodzajowi ochrony tymczasowej strony postępowania. W okolicznościach niniejszej sprawy konieczność wyważenia racji przemawiających za uwzględnieniem wniosku skarżącej oraz interesów inwestora, szczególny charakter inwestycji, co podkreślił Sąd I instancji, powoduje, że składająca wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji była obowiązana do szczegółowego uprawdopodobnienia okoliczności przemawiających za jego zasadnością. Tymczasem skarżąca ograniczyła się do gołosłownych twierdzeń, które jako pozbawione szerszego uzasadnienia, a także stosownych wyliczeń, danych, nie mogą stanowić podstawy do orzeczenia przez Sąd o wstrzymaniu wykonania kwestionowanych decyzji. Zauważyć należy, że o ile realizacja zamierzenia budowlanego prowadzi często do trwałej zmiany, chociaż na różną skalę, otoczenia inwestycji, to w ramach rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, przedmiot oceny stanowi jedynie to, czy jej wykonanie, jeszcze przed prawomocnym jej skontrolowaniem, może doprowadzić do sytuacji wyjątkowych, zagrażających chronionym dobrom strony. Nie chodzi tutaj o niebezpieczeństwo wyrządzenia jakiejkolwiek szkody, ale takiej, która może przybrać znaczne rozmiary, a także o sytuację taką, w której powrót do stanu poprzedniego, zmienionego w sposób istotny i trwały będzie w zasadzie niemożliwy lub będzie wymagał znacznych nakładów sił i środków. Takich okoliczności strona skarżąca w sposób należyty i przekonywujący, nie wskazała. Argumentacja strony jest bardzo ogólna, oparta jest jedynie na przypuszczeniach, ponadto jest subiektywna. Została ona także powielona w złożonych zażaleniach. Nadto, przypomnieć trzeba, że celem instytucji wstrzymania wykonania aktu jest ukształtowanie stosunków do czasu prawomocnego rozpoznania sprawy w zakresie zapobieżenia znacznej szkodzie lub trudnym do odwrócenia skutkom i jest oderwane od oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd na etapie sprawy, w którym następuje rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, nie bada trafności zarzutów zgłoszonych w skardze odnośnie do niezgodności zaskarżonego aktu z prawem, a jedynie dokonuje oceny wystąpienia ustawowych przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania decyzji. Okoliczność wydania przez Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków decyzji z dnia [...] grudnia 2024 r., której został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, nie mogła zatem przemawiać za udzieleniem ochrony tymczasowej, z tego względu, iż jej wpływ na wydaną decyzję o pozwoleniu na budowę stanowi element oceny merytorycznej skargi, a na obecnym etapie postępowania Sąd nie może dokonywać "przedsądu". Uzasadnieniem dla wstrzymania wykonania decyzji nie jest także okoliczność, że Wojewoda Pomorski na nowo wszczął procedurę w sprawie przedmiotowej inwestycji. Jest to odrębne postępowanie. Jego strony mogą korzystać z przysługujących im uprawień i środków procesowych. Nadto, z uwagi na zarzuty podniesione w skardze, także ten aspekt stanowi element oceny meriti. Tak samo jak argumentacja zawarta w uzasadnieniu zażalenia W. G.. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wiadome jest z urzędu, że przed tutejszym Sądem rozpoznawane były zażalenia E. S., J. M, R. M., W. G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 3007/24, odmawiające wstrzymania wykonania decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 listopada 2024 r., znak: DOR.7110.174.2024.KBL. Skład obecnie orzekający podziela stanowisko wyrażone w przywołanym orzeczeniu, w szczególności w zakresie zażalenia W. G. (tożsama argumentacja) oraz wydanego przez NSA postanowienia z dnia 18 marca 2025 r., sygn. akt III OZ 55/25. Zażalenie K. G. nic do niniejszego postępowania wpadkowego nie wnosi, nie zawiera żadnej argumentacji, poza wskazaniem, że jego pełnomocnik nie został dopuszczony do sprawy. Wyjaśnić przy tym jedynie wypada, że Sąd I instancji nie mógł uwzględnić pełnomocnika z postępowania administracyjnego. Pełnomocnik sam powinien przystąpić do postępowania sądowego składając pismo procesowe, ew. strona powinna poinformować Sąd, iż korzysta z pomocy pełnomocnika. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.