II OZ 1051/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 6 października 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia U.T. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 czerwca 2026 r. sygn. akt II SA/Łd 218/26 w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi U.T. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 2 grudnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z dnia 19 czerwca 2026 r. sygn. akt II SA/Łd 218/26, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odmówił U.T. wstrzymania wykonania zaskarżonej przez nią decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia 2 grudnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd stwierdził, że skarżąca nie wykazała, że realne niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o czym mowa w art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), może zaistnieć w wypadku wykonania zaskarżonej decyzji. Zaniechała bowiem jakiegokolwiek uzasadnienia wniosku w tym zakresie. Natomiast uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu winno odnosić się do konkretnych zdarzeń (okoliczności) świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest uzasadnione. Tymczasem w ocenie Sądu skarżąca nie podniosła żadnych argumentów, które pozwoliłyby sądowi na obiektywną ocenę, czy w rozpoznawanej sprawie faktycznie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 61 § 3 p.p.s.a. Jednocześnie Sąd wskazał, że zaskarżoną decyzją Wojewoda Łódzki po rozpatrzeniu odwołań od decyzji Starosty Zgierskiego z 24 kwietnia 2025 r., nr [...], zezwalającą na realizację inwestycji drogowej w ramach zadania pn.: "Budowa drogi gminnej - ulicy P. w [...]", uchylił tę decyzję w części obejmującej: - określenie linii rozgraniczających teren przedmiotowej inwestycji; - zatwierdzenie projektu zagospodarowania terenu w zakresie rysunku pn.: "Projekt zagospodarowania terenu"; - zapisu dotyczącego terminu wydania nieruchomości i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy. W pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Niewątpliwie w wyniku wykonania zaskarżonego aktu dojdzie do władczej ingerencji władzy publicznej w zakres przysługującego stronie dotychczas prawa własności jej nieruchomości. Okoliczności te nie są jednak przesądzające o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, nie stanowią bowiem o niebezpieczeństwie wystąpienia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Są to zwykłe następstwa wykonania decyzji wydanej w tym przedmiocie, które mogą się wiązać m.in. z wywłaszczeniem za odszkodowaniem części nieruchomości - co wynika wprost z przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 311) - zwanej dalej: "specustawą drogową". Ponadto Sąd wskazał, że nie może pominąć okoliczności, że rozwiązania prawne przyjęte w specustawie drogowej mają na celu zapewnienie szybkiego przebiegu inwestycji drogowej. Realizuje się to m.in. poprzez uproszczenie procedur administracyjnych. Dlatego za utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym należy uznać pogląd, w świetle którego rozważając kwestie wstrzymania wykonania decyzji udzielającej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej należy uwzględnić interes społeczny i gospodarczy, które przemawiają za szybką i sprawną realizacją tego przedsięwzięcia. Zatem zbyt pochopne wstrzymywanie decyzji takich, jak decyzja zaskarżona w niniejszej sprawie, byłoby istotnym zaburzeniem procesu inwestycyjnego i jednocześnie w sposób rażący naruszałoby interes społeczny i gospodarczy. Tym samym mechanizmy przewidziane w powołanej ustawie w celu szybkiej i skutecznej realizacji inwestycji drogowej w sposób istotny ograniczają także możliwość udzielenia ochrony tymczasowej poprzez bardziej restrykcyjną ocenę sytuacji strony wnoszącej o wstrzymanie omawianego rozstrzygnięcia. Zestawiając natomiast korzyści dla interesu społecznego i gospodarczego, związane z wykonaniem zaskarżonej, z indywidualnym interesem skarżącej Sąd podniósł, że w toku postępowania odwoławczego inwestor wskazał, że działka nr ewid. [...]obręb [...]stanowi teren oznaczony symbolem 2MW w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego - tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Działka pozostająca po podziale przy właścicielu to działka nr ewid. [...]o powierzchni 0,1925 ha i spełniać będzie wymogi obowiązującego planu miejscowego co do parametrów działek uzyskiwanych w wyniku przeprowadzenia podziału nieruchomości, w tym w zakresie 1) minimalnej powierzchni: 800,0 m2; 2) minimalnej szerokość frontu: 20,0 m; 3) kątów położenia granic nowych działek w stosunku do pasa drogowego (§ 19 ust. 4 pkt 1 powołanej wyżej uchwały). Ponadto według zapewnień inwestora projekt drogowy, jak i linie rozgraniczające drogę, nie będą naruszać znajdujących się na działce skarżącej budynków. W związku z tym Sąd wskazał, że choć sporna inwestycja niewątpliwie wpłynie na przysługujące skarżącej prawo własności nieruchomości, to jednak wykonanie zaskarżonej decyzji nie uniemożliwi skarżącej korzystania z posiadanej nieruchomości w zakresie zaspokajania własnych potrzeb (np. mieszkaniowych, prawa do wypoczynku, korzystania z środowiska naturalnego). Z tego wniosek, że waga interesu społecznego i gospodarczego jest niewspółmierna do wagi indywidualnego interesu skarżącej, co wyklucza możliwość zastosowania w niniejszej sprawie ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Zażaleniem U. T. zaskarżyła powyższe postanowienie zarzucając mu: 1) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że brak wstrzymania inwestycji nie będzie powodować nieodwracalnego niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody; 2) przyjęcie, że nawet gdyby szkoda miała być wyrządzona to odszkodowanie będzie miało na celu zadośćuczynienie szkodzie; 3) przyjęcie, że argumenty stojące za wstrzymaniem decyzji nie były skonkretyzowane i istotne. Z uwagi na powyższe w zażaleniu wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia lub jego zmianę poprzez wstrzymanie wykonania decyzji do czasu rozpoznania skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej: p.p.s.a.) wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Zatem zasadą jest wykonalność decyzji ostatecznej. Sąd jednak może, choć nie musi, stosownie do treści art. 61 § 3 p.p.s.a., na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności. Przesłanką wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu jest zajście niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Nie chodzi przy tym o jakiekolwiek skutki i jakąkolwiek szkodę, ale o szkodę i skutki kwalifikowane, tzn. przekraczające normalne następstwa związane z wykonywaniem aktu. Uprawdopodobnienie okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji zasadniczo spoczywa na stronie skarżącej (por. postanowienie NSA z 26 czerwca 2019 r. II OSK 1824/19). To na wnioskodawcy spoczywa obowiązek szczególnie wnikliwego uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, tj. wykazania, że zaskarżona decyzja w razie wykonania mogłaby narazić ją na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, tak aby przekonać Sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonej w zaskarżonym postanowieniu oceny co do braku podstaw do uwzględnienia przedmiotowego wniosku złożone przez skarżącą zażalenie nie podważyło. Rozważając w kontekście podnoszonej przez skarżącą argumentacji kwestię wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej należy uwzględnić interesy społeczny i gospodarczy, które przemawiają za szybką i sprawną realizacją przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie drogi, a także fakt, że jakkolwiek prawo własności jest chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP) i znajduje ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w szczególności w art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji), to nie jest jednakże prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Takimi przepisami ustawowymi dającymi podstawę do ograniczenia prawa własności są m.in. regulacje ww. ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Mogą zatem zaistnieć sytuacje, w których niezbędne jest ograniczenie lub pozbawienie prawa własności, co jednak z mocy prawa podlega odszkodowaniu, natomiast wynikłe z wykonania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej szkody podlegają uwzględnieniu w trybie art. 18 specustawy drogowej. Mając zatem na względzie interes społeczny i gospodarczy jaki wynika z istoty realizacji dróg publicznych przy zagwarantowaniu przez ustawodawcę prawa do odszkodowania za ingerencję w prawo własności, należy stwierdzić, że kolizja interesu indywidualnego z interesem społecznym, co ma miejsce w niniejszej sprawie, nie może przesądzać o pozytywnym rozstrzygnięciu wniosku skarżącej, a tym samym prowadzić do uwzględnienia zażalenia. Wskazać należy, że jakkolwiek niewątpliwie w wyniku odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji dojdzie do władczej ingerencji władzy publicznej w zakres przysługującego skarżącej dotychczas prawa własności jej nieruchomości, to jednakże jest to normalne następstwo decyzji wydanej w trybie specustawy drogowej. W art. 61 § 3 p.p.s.a. nie chodzi natomiast o zwykłą szkodę będącą normalnym następstwem realizacji decyzji, ale o taką szkodę, której rozmiary są większe niż zwykłe wywołane wykonaniem danego rodzaju aktu (zob. postanowienie NSA z dnia 24 września 2024 r., sygn. akt II OZ 492/24). Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.