II OZ 1047/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Barbara Adamiak po rozpoznaniu w dniu 10 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia O. O., K. G.-S., M. L. i M. T. R. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 444/16 w zakresie zasądzenia kosztów postępowania w sprawie ze skargi O. O., K. G.-S., M. L. i M. T. R. na uchwałę Rady Gminy T. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić zażalenie

Postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe oraz oddalił wniosek skarżących O. O., K. G.-S., M. L. i M. T. R. o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu pkt 2 postanowienia Sąd I instancji wskazał, że skarżący wystąpili z wnioskiem o zasądzenie kosztów postępowania na podstawie art. 208 p.p.s.a., który ma zastosowanie w sytuacji merytorycznego rozpoznania sprawy przez Sąd Administracyjny. Natomiast przepisem szczególnym pozwalającym na zasądzenie przez sąd zwrotu kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego w razie umorzenia postępowania jest art. 201 § 1 p.p.s.a., który ma zastosowanie wyłącznie w sytuacji gdy organ w zakresie swojej właściwości uwzględnił skargę w całości w terminie 30 dni od dnia jej otrzymania, zaś taka sytuacja w okoliczności sprawy nie miała miejsca. Na powyższe postanowienie zażalenie w zakresie pkt 2 postanowienia, tj. oddalenia wniosku skarżących o zasądzenie kosztów postępowania wnieśli O.O., K. G.-S. i M. L. podnosząc naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.: 1. art. 208 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. polegające na: -braku zastosowaniu przez Sąd I instancji art. 208 p.p.s.a. a finalnie braku zbadania, czy na kanwie sprawy zaistniała dekodowana z regulacji art. 208 p.p.s.a. sytuacja "niesumiennego lub niewłaściwego postępowania strony uzasadniająca zasądzenie na rzecz skarżących od Rady Gminy T. kosztów postępowania", a wyrażająca się w: -prowadzeniu przez Radę Gminy sporu ze skarżącymi, której przedmiot stanowiło stwierdzenie nieważności uchwały nr [...] w szczególności przez: -popieranie przez Radę Gminy stanowiska merytorycznego w toku zawisłego postępowania sądowego w zakresie prawidłowości materialnoprawnej oraz legalności wyszczególnionej uchwały w także formułowanie stanowiska w materii oddalenia skargi skarżących w sytuacji gdy: - w dacie zawisłości postępowania ze skargi skarżących na ww. uchwałę, w obrocie prawnym obowiązywało rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Pomorskiego w materii stwierdzenia nieważności ww. uchwały, a ponadto przymiot prawomocności posiadały orzeczenia w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] w związku z uprzednim rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Pomorskiego, powodujące brak istnienia rzeczonej uchwały w obrocie prawnym od września 2016 r., który to brak subsumcji przez Sąd I instancji, a także brak przeprowadzenia merytorycznej analizy art. 208 p.p.s.a. determinował treść zasadniczego rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2 zaskarżonego postanowienia w sytuacji, gdy zastosowanie art. 208 p.p.s.a. do sytuacji faktycznej w okolicznościach sprawy prowadzi do konkluzji, iż opisane powyżej działanie Rady Gminy w toku zawisłości postępowania II SA/Gd 444/16, obejmujące: - dalsze merytoryczne prowadzenie sporu ze skarżącymi (kreujące po stronie skarżących konieczność udziału w rozprawach i ponoszenia z powyższego tytułu niezbędnych kosztów związanych z dojazdem na rozprawy oraz ustanowieniem pełnomocnika w sprawie), w sytuacji posiadania przez Radę Gminy wiedzy w toku zawisłości postępowania o uprzednim rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody Pomorskiego stwierdzającym nieważność uchwały nr [...] w związku z istotnym naruszeniem zasad i trybu uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także o treści wyroku WSA w Gdańsku z dnia 14 września 2016 r. oraz prawomocnym charakterze przedmiotowego wyroku podtrzymującymi stanowisko merytoryczne Wojewody Pomorskiego w zakresie stwierdzenia nieważności ww. uchwały Rady Gminy, które winno zostać zakwalifikowane jako działanie niesumienne i niewłaściwe w świetle regulacji art. 208 p.p.s.a., kreujące podstawę do zastosowania instytucji obowiązku zwrotu od Rady Gminy kosztów postępowania w całości, 2. naruszenie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. wyrażające się w: -zawężającej wykładni przez Sąd I instancji dekodowanej z regulacji art. 200 p.p.s.a. "uznanie skargi przez sąd I instancji", wyrażającej się w: -uznaniu, że sytuacja uznania skargi przez Sąd obejmuje jedynie wydanie przez Sąd merytorycznego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy zawierającego rozstrzygnięcie aprobujące skargę, które to merytoryczne stanowisko Sądu I instancji skutkowało brakiem zbadania przez Sąd I instancji, czy zaistniała na kanwie przedmiotowej sprawy sytuacja obejmująca: -oczywistą zasadność skargi skarżących na objętą zaskarżeniem uchwałę Rady Gminy T. nr [...], która to oczywista zasadność skargi determinowana jest: -treścią oraz kierunkiem rozstrzygnięcia zawartego w uprzednim rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody Pomorskiego, stwierdzającym nieważność wskazanej uchwały w związku z istotnym naruszeniem zasad i trybu, -treścią oraz kierunkiem rozstrzygnięcia zawartego w wyrokach WSA w Gdańsku z 14 września 2016 R., II SA/Gd 254/16 obowiązującym w dacie rozpoznawania skargi skarżących, stwierdzających nieważność uchwały nr [...], zgodnie z kierunkiem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Pomorskiego, która to oczywista zasadność skargi w razie braku uprzedniego wydania rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody oraz prawomocnego orzeczenia WSA w Gdańsku z 14 września 2016 r. stwierdzających nieważność uchwały nr [...] prowadziłaby do uwzględnienia skargi i zasądzenia od Rady Gminy na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowego w trybie art. 200 p.p.s.a, -umorzenie postępowania z powodu "res iudicatae", uniemożliwiające rozpoznanie skargi skarżących pomimo jej oczywistej zasadności nie uzasadnia (niezależnie od zaistnienia przesłanek do zastosowania instytucji z regulacji art. 208 p.p.s.a.) zasądzenia od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania w oparciu o regulację art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., podczas gdy: -zgodnie z poglądem wyrażonym w orzecznictwie, zasądzenie kosztów w trybie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., nie jest ograniczone jedynie do sytuacji wydania przez sąd I instancji rozstrzygnięcia co do istoty sprawy uznającego skargę skarżących na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz: -winno obejmować również sytuacje, w których w momencie wniesienia, jak też rozpatrywania skargi na uchwałę Rady Gminy uchwała była uznana za nieważną mocą rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody, a także prawomocnego orzeczenia WSA w Gdańsku w sprawie II SA/Gd 254/16, który to stan prawny czynił skargę w zupełności zasadną, prowadząc w razie braku uprzedniego wydania rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody, jak też prawomocnych orzeczeń uznających nieważność uchwały w następstwie uprzedniego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody do wydania merytorycznego orzeczenia uznającego skargę i zawierające jednocześnie rozstrzygnięcia co do kosztów w trybie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (które to orzeczenie nie mogło zostać wydane wskutek obiektywnej przeszkody formalnej, wywołanej wystąpieniem instytucji res iudicatae). Sąd I instancji zatem niezależnie od braku subsumpcji regulacji art. 208 p.p.s.a., prowadzącej do oddalenia wniosku skarżących o zasądzenie od Rady Gminy T. kosztów postępowania, nie dokonał również (w związku z zawężającą wykładnią art. 200 p.p.s.a.) badania, czy fakt oczywistej zasadności skargi skarżących, determinowany treścią uprzedniego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Pomorskiego oraz prawomocnego orzeczenia WSA w Gdańsku, prowadzący w razie uprzedniego braku obowiązywania wspomnianych orzeczeń do uwzględnienia skargi, nie jest tożsamy z zaistnieniem okoliczności "uwzględnienia skargi", a tym samym, czy nie kreuje podstawy do zasądzenia kosztów postępowania na rzecz skarżących w trybie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Skarżący wnieśli o uchylenie w całości objętego zaskarżeniem postanowienia i przekazanie sprawy w powyższym zakresie do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Na powyższe postanowienie zażalenie w zakresie pkt 2 postanowienia wniosła M. T. R. podnosząc, że jest stroną w tym postępowaniu, bowiem występuje jako właścicielka gruntów rolnych w obrębie T. co stanowi podstawę do rozpoznania wniosku M.T. R. o zasądzenie kosztów postępowania. Pismem z dnia 27 czerwca 2017 r. Rada Gminy T. wniosła o oddalenie w całości zażalenia M.T. R. z uwagi na bezzasadność zażalenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenia nie zasługują na uwzględnienie. Prawidłowo Sąd I instancji wskazał, że przepis art. 201 § 1 p.p.s.a. ma zastosowanie w okolicznościach sprawy biorąc pod uwagę umorzenie postępowania. Przepis ten wskazuje na brak możliwości zasądzenia kosztów w tej sprawie. Ponadto w przepisach ustawy p.p.s.a. brak jest regulacji określającej obowiązek zasądzenia kosztów postępowania, jeżeli to postępowanie zostaje umorzone na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W tym zakresie istotnym jest, że prawomocne orzeczenie WSA w Gdańsku z dnia z 14 września 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 254/16 w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...]zapadło na rozprawie, a skarżący nie cofnęli skargi mimo, że uchwała [...] została już wyeliminowana z porządku prawnego i to z mocą wsteczną (ex tunc). Tym samym skarżący mieli możliwość cofnięcia skargi wniesionej w sprawie, w której zapadło postanowienie z dnia 12 kwietnia 2017 r. umarzające postępowanie. Zgodnie z art. 208 p.p.s.a. niezależnie od wyników spraw, o których mowa w art. 200, art. 203, art. 204 i art. 207 p.p.s.a., Sąd może nałożyć na stronę obowiązek zwrotu kosztów - w całości lub w części - wywołanych jej niesumiennym lub oczywiście niewłaściwym postępowaniem. Jak wskazuje orzecznictwo "niesumienne lub oczywiście niewłaściwe postępowanie" dotyczy zachowania strony w trakcie postępowania sądowego, nie zaś przed tym postępowaniem (por. orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 4 grudnia 1951 r., C 423/51, OSN 53, nr 1, poz. 21; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 sierpnia 1967 II PR 53/67, OSPiKA 1968, nr 6, poz. 120). Treść art. 208 p.p.s.a. wskazuje, że ocena zachowania strony należy do Sądu. Sformułowanie "może" oznacza, że Sąd ma taką możliwość, a nie "jest zobligowany" (por. postanowienie NSA z dnia 28 lutego 2005 r., sygn. akt FZ 284/04). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że stosowanie przepisu art. 208 p.p.s.a. pozostawione zostało do uznania sądu, który analizując działanie strony w toku postępowania w konkretnej sprawie musi ocenić, czy kwalifikuje się ono jako niesumienne lub oczywiście niewłaściwe. Zastosowanie art. 208 p.p.s.a. ogranicza się do dwóch przypadków: niesumiennego działania strony lub oczywiście niewłaściwego postępowania. Niesumiennym działaniem strony są wszelkie jej zachowania, umyślne lub nieumyślne, które bez uzasadnionych przyczyn wywierają negatywny wpływ na przebieg postępowania i jego sprawność. Z kolei niewłaściwym działaniem strony są wszelkie jej zachowania o charakterze umyślnym zmierzające w sposób ewidentny do przeszkodzenia prawidłowemu tokowi postępowania, w tym w szczególności wszelka obstrukcja procesowa powodująca przedłużenie postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, gdyż w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki określone w art. 208 p.p.s.a. Podkreślić należy, że owe niesumienne lub oczywiście niewłaściwe postępowanie odnosi się wyłącznie do postępowania sądowoadministracyjnego, nie zaś postępowania administracyjnego. Zatem argumenty powoływane przez skarżących o konieczności złożenia skargi na przedmiotową uchwałę oraz poniesienia celowych kosztów z tym związanych są nietrafne. W przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do zarzucania Radzie Gminy niesumiennego lub oczywiście niewłaściwego postępowania. W toku postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie organ oraz jego pełnomocnik nie podejmowali działań w celu opóźnienia postępowania lub w celu innej obstrukcji procesowej. Skarżący wielokrotnie powoływali się na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Pomorskiego stwierdzające nieważność uchwały Rady Gminy. Powyższy zarzut skarżących jest całkowicie bezzasadny, albowiem Wojewoda Pomorski nie wydał rozstrzygnięcia odnośnie uchwały Rady Gminy nr [...]. W kwestii zażalenia M. T. R. wskazać należy, że skarżąca nie podniosła zarzutów merytorycznych w celu wykazania ewentualnej wadliwości zaskarżonego postanowienia poza twierdzeniem, że skoro jest właścicielem gruntu to zasadne jest przyznanie jej kosztów postępowania. Twierdzenia te są niewystarczające i pozbawione racjonalnego uzasadnienia w okolicznościach sprawy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.