II OZ 1014/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms po rozpoznaniu w dniu 27 października 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia J. R. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 193/15 w zakresie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie ze skargi D. B. na uchwałę Rady Gminy Bulkowo z dnia 3 czerwca 2014 r., nr 307/XXV/14 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z dnia 18 sierpnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu na rozprawie wniosku J. R., odmówił dopuszczenia go do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika w sprawie ze skargi D. B. na uchwałę Rady Gminy Bulkowo z dnia 3 czerwca 2014 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie Bulkowo dla obszarów rozmieszczenia elektrowni wiatrowych w miejscowości K. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie następuje w trybie postępowania administracyjnego, ale zgodnie z procedurą ustanowioną w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.). Procedura planistyczna jest odrębnie uregulowana i nie prowadzi do załatwienia sprawy administracyjnej w drodze decyzji administracyjnej. Zaskarżenie planu miejscowego i udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym legalności tego aktu wymaga wykazania naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Jeżeli interes prawny podmiotu zostanie naruszony, wówczas może on po wyczerpaniu procedury z art. 101 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) wnieść skargę do sądu administracyjnego. Wnioskodawca nie znajduje się w takie samej sytuacji prawnej wobec skutków prawnych zaskarżonej uchwały jak skarżący, albowiem powołuje się on na interes prawny w oddaleniu skargi, zatem nie ma podstaw, aby dopuścić go do udziału w postępowaniu na podstawie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). W tym samym dniu (18 sierpnia 2015 r.) na rozprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zawiesił postępowanie sądowe, z uwagi na to, że rozstrzygniecie w tej sprawie zależy od wyniku innego toczącego się postępowania ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Gminy Bulkowo z dnia 3 czerwca 2014 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (sygn. akt IV SA/Wa 2189/14). W zażaleniu na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika J. R. zarzucił naruszenie art. 33 § 2 P.p.s.a. podnosząc, że posiada interes prawny w tej sprawie. J. R., jakkolwiek jest właścicielem działki, która nie jest objęta zaskarżonym planem miejscowym, to jednak planowane na jego działce przedsięwzięcie jest powiązane funkcjonalnie i organizacyjnie z przedsięwzięciem na terenie gminy B. Jeżeli stwierdzona zostanie nieważność planu miejscowego w gminie B. dla obszarów rozmieszczenia elektrowni wiatrowych w miejscowości K., to inwestor nie będzie występował o pozwolenie na budowę. Sytuacja taka pozbawiłaby wnoszącego zażalenie środków, których uzyskanie wiąże się z budową turbin (wynagrodzenie z umowy dzierżawy). W kategorii uczestników postępowania mieszczą się także osoby, które nie złożyły wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, a więc nie brały udziału w szeroko rozumianym postępowaniu dotyczącym planu miejscowego, nie złożyły także skargi na uchwałę, ale wynik tego postępowania dotyczy ich interesu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Problem przystępowania osób trzecich do postępowania sądowego w sprawach skarg na miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego należy rozstrzygać biorąc pod uwagę przepisy rozdziału II P.p.s.a. oraz ustawy o samorządzie gminnym. Bezpośrednio kwestia dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika postępowania została uregulowana w art. 33 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którym udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Z konstrukcji przepisów regulujących kwestie stron postępowania i uczestników postępowania (Rozdział II P.p.s.a.) wynika, że uczestniczyć w postępowaniu przed sądem administracyjnym i żądać dopuszczenia do takiego postępowania w charakterze uczestnika może tylko taki podmiot, który miał prawo uczestniczyć wcześniej w postępowaniu przed organem administracyjnym, jeżeli przepisy regulujące to postępowanie przewidują w nim udział innych podmiotów. Takiego udziału nie przewidują przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani ustawy o samorządzie gminnym dotyczące kwestionowania aktu prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W sprawie dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mamy do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie planistyczne jest bowiem odrębnym postępowaniem, którego zakres reguluje ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odrębność tego postępowania dotyczy nie tylko podjęcia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale także wniesienia do sądu administracyjnego skargi na tę uchwałę na podstawie przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Kwestionowanie aktu prawa miejscowego możliwe jest tylko w trybie określonym w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Brzmienie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie pozwala na dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze uczestnika postępowania innego podmiotu, niż ten, który po wyczerpaniu procedury określonej w powołanym przepisie, wniósł skargę do sądu administracyjnego w przekonaniu, że zaskarżoną uchwałą został naruszony jego interes prawny. Nie byłaby bowiem racjonalna taka wykładnia przepisu art. 33 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, która prowadziłaby do tego, że osoba nie mogłaby uczestniczyć w szeroko rozumianym postępowaniu administracyjnym dotyczącym zaskarżenia uchwały w przedmiocie planu miejscowego, a dopuszczona zostanie do udziału jedynie w postępowaniu sądowym dotyczącym kwestionowania tego planu. Prowadzi to do wniosku, że osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, w postępowaniu sądowym w sprawie ze skargi na akt z zakresu administracji publicznej, może zgłosić swój udział w sprawie innej osoby, jeżeli miała prawo uczestniczyć wcześniej w postępowaniu przed organem administracyjnym i przepisy regulujące to postępowanie przewidują w nim udział także innych podmiotów. W tej sprawie J. R., domagając się dopuszczenia do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania, wskazuje że ma interes prawny w utrzymaniu w mocy zaskarżonej uchwały w przedmiocie planu miejscowego. Postępowanie w tej sprawie jest postępowaniem prowadzonym z udziałem organu gminy i podmiotu, który zaskarżył plan miejscowy. Osoba, która nie może być uczestnikiem postępowania przed organem gminy stanowiącym plan miejscowy i rozpatrującym wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego zaskarżonym planem nie może być uczestnikiem postępowania przed sądem administracyjnym dotyczącym tego planu miejscowego. Skoro zatem J. R. nie mógł uczestniczyć w postępowaniu przed Radą Gminy Bulkowo w zakresie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego skarżącego ani nie był stroną w postępowaniu planistycznym (przepisy nie przewidują możliwości udziału w tym postępowaniu innych niż organy gminy podmiotów w charakterze stron postępowania), to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie odmówił dopuszczenia J. R. do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika w sprawie ze skargi D. B. na uchwałę Rady Gminy Bulkowo z dnia 3 czerwca 2014 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie Bulkowo dla obszarów rozmieszczenia elektrowni wiatrowych w miejscowości K. Niezależnie od powyższych argumentów należy także wskazać, że J. R. nie wykazał, iż posiada interes prawny w tej sprawie. Wskazywane przez niego okoliczności, że planowana na jego działce przez inwestora budowa turbin wiatrowych jest powiązana funkcjonalnie i organizacyjnie z przedsięwzięciem na terenie gminy B. nie świadczy o interesie prawnym skarżącego, a jedynie faktycznym. Sam wnioskodawca wskazuje, że jego nieruchomość nie znajduje się na obszarze objętym zaskarżonym planem miejscowym. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.