II OW 98/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tamara Dziełakowska, Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.), Sędzia del. WSA Piotr Broda, po rozpoznaniu w dniu 16 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty Bydgoskiego z [...] maja 2018 r. nr [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą Bydgoskim a Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Bydgoszczy przez wskazanie organu właściwego w sprawie szkody w środowisku polegającej na zanieczyszczeniu gleby i ziemi postanawia: wskazać Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy jako organ właściwy w sprawie.

Pismem z 11 maja 2018 r. Starosta Bydgoski wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego przez wskazanie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy jako organu właściwego do rozpatrzenia sprawy szkody w środowisku, polegającej na zanieczyszczeniu gleby i ziemi spowodowanej przez wprowadzenie do gleby i ziemi węglowodorów C12 - C35, przez "[...], W.W." w obrębie nieruchomości obejmującej działkę nr [...]/15, położonej w miejscowości [...], przy ul. [...] 12 , gm. [...], pow. [...], na której przedsiębiorca prowadzi działalność usługową. Starosta Bydgoski wyjaśnił, że z dokumentów przekazanych przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy wynika, że zanieczyszczenie gleby i ziemi olejami mineralnymi zostało stwierdzone na podstawie badań laboratoryjnych próbek gruntu pobranych przez Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy w trakcie kontroli przedsiębiorcy. Ponadto, Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przekazał Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w Bydgoszczy - pismo z 9 marca 2018 r. wskazujące na bardzo wysokie przekroczenie wartości sumy węglowodorów w glebie i ziemi, świadczące o jej zanieczyszczeniu. Dodatkowo pismem z 28 marca 2018 r. Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Bydgoszczy potwierdził, że przesłanie wyników należy traktować jako zgłoszenie szkody w środowisku, w rozumieniu art. 24 ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. z 2018 r., poz. 954 ze zm. – dalej jako "ustawa szkodowa"). W ocenie Starosty Bydgoskiego, przekazanie mu sprawy przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy było więc nieuzasadnione, ponieważ została stwierdzona szkoda w środowisku w rozumieniu art. 6 pkt 11c ustawy szkodowej. Wyniki wykonanych badań pobranych próbek gleby stanowią negatywną, mierzalną zmianę stanu środowiska, spowodowaną działalnością podmiotu , który był kontrolowany przez organ ochrony środowiska. Ponadto istnieje możliwość oceny wyników badań w stosunku do obowiązujących standardów w tym zakresie, określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 1 września 2016 r. w sprawie sposobu prowadzenia oceny zanieczyszczenia powierzchni ziemi (Dz. U. z 2016 r. poz. 1395). Z załącznika nr 1 do tego rozporządzenia wynika, że węglowodory C12 - C35 należą do substancji powodujących ryzyko szczególnie istotne dla ochrony powierzchni ziemi. Starosta Bydgoski wskazał, że powstanie szkody wymaga jej naprawy. Zgodnie z art. 7 ustawy szkodowej, za naprawę szkód w środowisku jest odpowiedzialny regionalny dyrektor ochrony środowiska, niezależnie kto jest jej sprawcą, z wyłączeniem art. 4 i art. 5 powyższej ustawy. Zdaniem Starosty Bydgoskiego, zgłoszenie szkody przez organ inspekcji ochrony środowiska spełnia wszystkie przesłanki wynikające z jej ustawowego terminu, natomiast przywołany przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy katalog stwarzający stanowi załącznik nr 2 do powołanego wyżej rozporządzenia i dotyczy wyłącznie identyfikacji zanieczyszczeń historycznych. Ponadto, zdaniem Starosty Bydgoskiego, zastosowanie art. 362 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2018 r., poz. 799 ze zm. – dalej jako "p.o.ś.") związane jest z negatywnym oddziaływaniem na środowisko występującym w powiązaniu z korzystaniem ze środowiska. W odpowiedzi na wniosek Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Bydgoszczy wniósł o wskazanie Starosty Bydgoskiego jako organu właściwego w sprawie. W ocenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy, nie ulega wątpliwości, że doszło do zanieczyszczenia powierzchni ziemi. Natomiast charakter stwierdzonych zanieczyszczeń wskazuje z dużym prawdopodobieństwem, że źródłem powstałego zanieczyszczenia powierzchni ziemi mogą być substancje używane lub powstające w związku z działalnością prowadzoną przez przedsiębiorcę. Dla uznania określonego zdarzenia za szkodę w środowisku w powierzchni ziemi wymagane jest spełnienie dwóch warunków określonych w art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy szkodowej. Zdarzenie takie musi zostać spowodowane przez podmiot korzystający ze środowiska, a równocześnie musi być skutkiem działalności stwarzającej ryzyko szkody w środowisku. Katalog działalności stwarzającej ryzyko szkody w środowisku z art. 3 ustawy szkodowej jest zbiorem zamkniętym. Dodatkowo każda z działalności kwalifikowanych przez ustawę jako ryzykowna powinna być legalnie wykonywana na podstawie stosownego zezwolenia, wydawanego w formie decyzji administracyjnej przez właściwy organ. Odpowiedzialność za szkodę w środowisku wymaga zatem ustalenia sprawcy szkody, a ponadto potwierdzenia, czy działalność sprawcy jest jedną z działalności stwarzających ryzyko szkody w środowisku. Tylko bezpośrednie zagrożenie lub szkoda wywołane przez podmioty korzystające ze środowiska wykonujące jedną z wymienionych rodzajów działalności będą podlegały odpowiedzialności na podstawie przepisów ustawy szkodowej. W tej sprawie przedsiębiorca nie prowadzi działalności stwarzającej ryzyko szkody w środowisku i tym samym nie spełnia definicji podmiotu korzystającego ze środowiska w rozumieniu art. 6 pkt 9 ustawy szkodowej. Działalność przedsiębiorcy polega m.in. na konserwacji i naprawie pojazdów samochodowych, z wyłączeniem motocykli oraz sprzedaży hurtowej i detalicznej samochodów osobowych, części i akcesoriów samochodowych. Zdaniem organu, w świetle obowiązujących przepisów wskazany zakres działalności nie wymaga wydania stosownego zezwolenia. W konsekwencji nie jest spełniony warunek dotyczący prowadzenia działalności stwarzającej ryzyko szkody, mimo występującego związku przyczynowo- skutkowego między charakterem stwierdzonych zanieczyszczeń gruntu, a prowadzoną na przedmiotowym terenie działalnością. Ponadto organ wskazał, że jest zobowiązany przyjąć zgłoszenie szkody w środowisku, a następnie dokonać oceny, czy jest ono uzasadnione. W zależności od wyników tej oceny wydaje postanowienie o wszczęciu postępowania lub o odmowie wszczęcia postępowania. Do wszczęcia postępowania nie wystarczy spełnienie przez podmiot zgłaszający wymogów o charakterze formalnym, ale konieczne jest jeszcze stwierdzenie przez organ zasadności zgłoszenia. Zdaniem organu, w sprawie zastosowanie ma art. 362 w związku z art. 378 p.o.ś., a organem właściwym jest Starosta Bydgoski. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 24. ust. 1.ustawy szkodowej, organ ochrony środowiska jest zobowiązany przyjąć od każdego zgłoszenie o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku. Organ ochrony środowiska, uznając za uzasadnione zgłoszenie, o którym mowa w ust. 1, postanawia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2, albo w przypadkach, o których mowa w art. 16, podejmuje działania zapobiegawcze lub naprawcze (art. 24 ust. 5 ustawy szkodowej). Natomiast zgodnie z art. 24 ust. 7 cytowanej ustawy, organ ochrony środowiska odmawia wszczęcia postępowania w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Organem ochrony środowiska właściwym w sprawach odpowiedzialności za zapobieganie szkodom w środowisku i naprawę szkód w środowisku jest regionalny dyrektor ochrony środowiska (art. 7 ust. 1 ustawy szkodowej). W tej sprawie nie ulega wątpliwości, że Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Bydgoszczy przekazał Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w Bydgoszczy zgłoszenie wystąpienia szkody w środowisku na podstawie art. 24 ustawy szkodowej. Wynika to jednoznacznie z treści pisma organu inspekcji ochrony środowiska z 28 marca 2018 r. Natomiast żaden z przepisów ustawy szkodowej nie daje kompetencji staroście do wydania decyzji na podstawie tego aktu normatywnego. Stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy opiera się zatem na błędnym założeniu, że brak możliwości wszczęcia postępowania w związku ze zgłoszeniem wystąpienia szkody w środowisku na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy szkodowej, a więc brak spełnienia wszystkich przesłanek do wydania decyzji w trybie przepisów tej ustawy, stanowi podstawę do przekazania akt sprawy innemu organowi, który rozstrzygnie sprawę na podstawie odrębnej regulacji prawnej. Należy jednak pamiętać, że w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, tylko ta strona określa przedmiot swojego żądania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 1632/96, LEX nr 47890), a tym samym i przedmiot postępowania, przy czym w razie wątpliwości jego uszczegółowienie należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 1990 r., sygn. akt I SA 367/90, ONSA 1990, nr 2-3, poz. 47). Dlatego też organ powinien mieć przede wszystkim na uwadze stanowisko zgłaszającego szkodę w środowisku, który w tej sprawie w sposób jednoznaczny określił przedmiot zgłoszenia oraz podstawę prawną swojego żądania. Jednocześnie ustawodawca w sposób precyzyjny unormował formy rozstrzygnięć wydawanych na podstawie ustawy szkodowej na skutek zgłoszenia, o którym stanowi art. 24 ust. 1 tej ustawy. W razie zasadności wniosku, organ ochrony środowiska wszczyna postępowanie, a w przeciwnym wypadku odmawia wszczęcia postępowania. Stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy wyrażone w zawiadomieniu o przekazaniu sprawy Staroście Bydgoskiemu na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. jest stanowiskiem, które w świetle wskazanych wyżej przepisów powinno więc stanowić uzasadnienie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zgłoszenia wystąpienia szkody w środowisku. Jednak z akt sprawy nie wynika, żeby tego rodzaju postanowienia zostało wydane. Jak już wyżej wskazano, brak jest w ustawie szkodowej przepisów przyznających w tym zakresie kompetencje staroście do wydania decyzji na podstawie tej ustawy. Natomiast ewentualne zastosowanie innej podstawy do wydania decyzji w tej sprawie, jak np. powoływanego przez organy art. 362 p.o.ś. możliwe będzie dopiero po ostatecznym rozstrzygnięciu przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy kwestii zasadności wszczęcia postępowania na podstawie art. 24 ustawy szkodowej. Z tych względów i na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy jako organ właściwy w sprawie.