II OW 95/17

Dnia 26 października 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski, Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła, Sędzia del. WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.), po rozpoznaniu w dniu 26 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą [...] a Marszałkiem Województwa Ł. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku w sprawie pozwolenia na wprowadzenie gazów i pyłów do powietrza postanawia: wskazać Marszałka Województwa Ł. jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy.

Wnioskiem z dnia 19 lipca 2017 r. Starosta [...], na podstawie art. 22 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.) wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego pomiędzy tym organem a Marszałkiem Województwa [...] w przedmiocie wygaszenia decyzji Wojewody [...] (znak: [...]) z dnia [...] grudnia 2007 r. w sprawie pozwolenia na wprowadzenie gazów i pyłów do powietrza z instalacji zlokalizowanej na terenie zakładu [...] w W. przy ul. [...]. W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, że pismem z dnia 6 lipca 2017 r. (data wpływu – 10 lipca 2017 r.), znak: [...], Marszałek Województwa [...] przekazał Staroście [...] załączony wniosek z dnia 6 czerwca 2017 r. zakładu [...], ul. [...],[...] W. w sprawie wygaszenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. (znak: [...]) udzielającej pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z instalacji zlokalizowanej na terenie zakładu [...] w W. przy ul. [...]. Niemniej jednak, w ocenie Starosty [...], stosownie do treści art. 19 ust. 8, art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej (Dz.U. z 2005 r. Nr 175, poz. 1462) od dnia 1 stycznia 2008 r. Marszałek Województwa stał się organem właściwym w sprawach przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zakładów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko jest obowiązkowe. Tym samym, zdaniem wnioskodawcy, podnoszony przez Marszałka Województwa [...] argument, iż kwalifikacja Zakładu była nieaktualna, gdyż [...] sprzedano innemu podmiotowi należało uznać za słuszny w obecnym stanie faktycznym. Dodano bowiem, że sprzedaż [...], który był kwalifikowany w myśl § 2 ust. 1 pkt 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 71) pozbawiła instalację funkcjonującą na terenie Zakładu [...] w W., statusu instalacji mogącej zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a w związku z powyższym to Starosta [...] stał się organem właściwym do wydania nowego pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza. Podkreślono jednak, że przedmiotowa sprawa dotyczy wygaszenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. (znak: [...]) udzielającej pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z instalacji zlokalizowanej na terenie zakładu [...] w W. przy ul. [...] i ma potwierdzić stan, który miał miejsce w momencie wydawania decyzji przez Wojewodę [...]. Mając na uwadze powyższe, Starosta [...] powołując się na treść art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 193 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 519 z późn. zm. – dalej jako: p.o.ś.) wskazał, że w jego ocenie to Marszałek Województwa [...] jest organem właściwym do wygaszenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. (znak: [...]) w sprawie pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z instalacji zlokalizowanej na terenie zakładu [...] w W. przy ul. [...]. Na poparcie swojego twierdzenia wnioskodawca przywołał postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2014 r. (sygn. akt II OW 33/14), którego obszerny fragment następnie przytoczył, wnosząc przy tym o rozstrzygnięcie sporu o właściwość i wskazanie organu właściwego do załatwienia przedmiotowej sprawy. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, Marszałek Województwa [...] podtrzymał swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia 6 lipca 2017 r. (znak: [...]), przekazującym zgodnie z właściwością wniosek zakładu [...] w W. przy ul. [...] z dnia 6 czerwca 2017 r. o wygaszenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. (znak: [...]) w sprawie pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z instalacji zlokalizowanej na terenie zakładu [...] w W. przy ul. [...], do Starosty [...]. W uzasadnieniu odpowiedzi na wniosek Marszałek Województwa [...] wskazał, że w jego ocenie kwalifikacja Zakładu [...] w W., zawarta we wniosku z dnia 6 czerwca 2017 r., w myśl § 2 ust. 1 pkt 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko była nieaktualna, gdyż [...] został sprzedany innemu podmiotowi. Tym samym, zdaniem Marszałka Województwa [...], z uwagi na powyższe oraz zgodnie z zawartą we wniosku informacją, że Starosta wydał nową decyzję dla [...] w dniu [...] kwietnia 2017 r., na podstawie art. 378 p.o.ś., właściwym organem ochrony środowiska dla przedmiotowego Zakładu był Starosta [...]. Powołując się bowiem na treść art. 193 ust. 1 pkt 3 p.o.ś., Marszałek Województwa [...] zaznaczył, że to "organ właściwy do wydania pozwolenia" stwierdza, w drodze decyzji, wygaśnięcie pozwolenia na wniosek prowadzącego instalację, nie zaś "organ, który był właściwy do wydania pozwolenia". Ponadto w ocenie Marszałka Województwa [...], stosownie do treści art. 193 ust. 3 p.o.ś., to Starosta [...], który zgodnie z przepisami prawa stał się organem właściwym do wydania nowego pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza jest także właściwym organem do wygaszenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. (znak: [...]) w sprawie pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z instalacji zlokalizowanej na terenie zakładu [...] w W. przy ul. [...], jako organ I instancji. Dodatkowo podkreślono, że z treści wniosku zakładu [...] w Wieluniu z dnia 6 czerwca 2017 r. wynikało, że Starosta [...] wydał nową decyzję dla przedmiotowego zakładu w dniu 24 kwietnia 2017 r., co zdaniem Marszałka Województwa [...] oznaczało, że w obiegu prawnym w tej samej sprawie pozostawały dwie decyzje dla tego samego podmiotu. Według Marszałka Województwa [...] powołującego się na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz treść art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., należało zatem uznać, że wobec decyzji Starosty [...]ego konieczne jest stwierdzenie jej nieważności, co tym samym skutkować będzie tym, iż powoływany przez Starostę art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. nie znajdzie w przedmiotowej sprawie zastosowania. Ponadto zaznaczono, że przyjęcie argumentacji Starosty [...]ego może z jednej strony, tak jak w przedmiotowym przypadku, skutkować wydaniem decyzji z naruszeniem przepisów prawa, zaś z drugiej strony, w sytuacji, gdy decyzja stwierdzająca wygaśnięcie dotychczas obowiązującego pozwolenia, wydana przez organ, który wydał pozwolenie stanie się ostateczna zanim ostateczne stanie się pozwolenie wydane przez organ obecnie właściwy do wydania pozwolenia, może prowadzić do konieczności zaprzestania działalności prowadzonej przez Zakład na ten czas bądź eksploatowania instalacji bez wymaganego pozwolenia emisyjnego. Dlatego też Marszałek Województwa [...], stwierdzając swoją niewłaściwość w przedmiotowej sprawie, podniósł, że w jego ocenie, oba wskazane powyżej przypadki potwierdzały, że przyjęcie argumentacji Starosty [...]ego prowadzić musiałoby do wniosku, że art. 193 ust. 3 p.o.ś. narusza art. 2 Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. rozstrzyganie powyższych sporów należy do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego. Na samym początku Sąd II instancji stwierdza, że wniosek Starosty [...]ego spełnia przesłanki formalne wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość. Zgodnie z treścią art. 181 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2017, 519): "1. Organ ochrony środowiska może udzielić pozwolenia:1) zintegrowanego; 2) na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza;". Zgodnie z treścią art. 193 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2017, 519), dalej w skrócie p.o.ś. : "1. Pozwolenie wygasa: 1) po upływie czasu, na jaki zostało wydane; 2) jeżeli podmiot przestał być prowadzącym instalację w rozumieniu ustawy, lub z innych powodów pozwolenie stało się bezprzedmiotowe; 3) na wniosek prowadzącego instalację;4) jeżeli prowadzący instalację nie rozpoczął działalności objętej pozwoleniem w terminie dwóch lat od dnia, w którym pozwolenie stało się ostateczne; 5) jeżeli prowadzący instalację nie prowadził działalności objętej pozwoleniem przez dwa lata; 6) w przypadku, o którym mowa w art. 229 ust. 5; 7) w przypadku wstrzymania użytkowania składowiska na czas dłuższy niż rok; 8) w przypadku wstrzymania termicznego przekształcania odpadów na czas dłuższy niż rok.1a. (uchylony). 1b. W przypadku, o którym mowa w art. 191a, pozwolenie wygasa, jeżeli prowadzący instalację nie rozpoczął działalności objętej pozwoleniem w terminie dwóch lat od określonego w pozwoleniu dnia, od którego jest dopuszczalna emisja. 2. Pozwolenia, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 2-4, oraz pozwolenie wodnoprawne na pobór wód wygasają w części dotyczącej instalacji wymagającej pozwolenia zintegrowanego z chwilą upływu terminu, w którym prowadzący instalację powinien uzyskać pozwolenie zintegrowane, chyba że prowadzący instalację uzyskał pozwolenie zintegrowane przed tym terminem. 3. Organ właściwy do wydania pozwolenia stwierdza, w drodze decyzji, wygaśnięcie pozwolenia, jeżeli zachodzą okoliczności, o których mowa w ust. 1 pkt 2-8. 4. (uchylony). 5. Pozwolenie nie wygasa, jeżeli nastąpiło przejęcie praw i obowiązków, o którym mowa w art. 189, albo przejęcie na podstawie innych przepisów, praw i obowiązków wynikających z decyzji, w tym w szczególności przepisów tytułu IV ustawy z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1578, 1579, 2255 i 2260), w przypadku łączenia, podziału lub przekształcania spółek handlowych, albo przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i niektórych uprawnieniach pracowników (Dz. U. z 2016 r. poz. 981, 1174 i 2260)". Stosownie do obecnie obowiązującego art. 378 p.o.ś., określającego właściwość rzeczową organów ochrony środowiska: "1. Organem ochrony środowiska właściwym w sprawach, o których mowa w art. 115a ust. 1, art. 149 ust. 1, art. 150, art. 152 ust. 1, art. 154 ust. 1, art. 178, art. 183, art. 237 i art. 362 ust. 1-3, jest starosta. 2. Regionalny dyrektor ochrony środowiska jest właściwy w sprawach przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zamkniętych. 2a. Marszałek województwa jest właściwy w sprawach: 1) przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zakładów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, realizowanego na terenach innych niż wymienione w pkt 1; 3) pozwolenia na wytwarzanie odpadów i pozwolenia zintegrowanego dla regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych i dla instalacji określonych w wojewódzkim planie gospodarki odpadami jako regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych". Podsumowując do realiów rozstrzyganego sporu, przytoczony powyżej stan prawny, trzeba stwierdzić, że zgodnie z art. 181 ust. 1 pkt 4 ustawy p.o.ś., organ ochrony środowiska może udzielić pozwolenia na wytwarzanie odpadów. Zgodnie z art. 193 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. pozwolenie wygasa, jeżeli podmiot przestał być prowadzącym instalację w rozumieniu ustawy, z zastrzeżeniem art. 190 ust. 1-3, lub z innych powodów pozwolenie stało się bezprzedmiotowe. Stosownie do art. 193 ust. 3 p.o.ś., o wygaśnięciu, cofnięciu oraz ograniczeniu pozwolenia orzeka organ właściwy do wydania pozwolenia. Zgodnie z art. 378 ust. 1 p.o.ś. organem ochrony środowiska właściwym w sprawach, o których mowa między innymi w art. 193, jest starosta. Z kolei stosownie do art. 378 ust. 2a pkt 1 p.o.ś. marszałek województwa jest właściwy w sprawach przedsięwziąć i zdarzeń na terenach zakładów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1235) . Nie ulega wątpliwości, że organem, który wydał przedmiotowe pozwolenie, objęte wnioskiem o jego wygaśnięcie - jest Wojewoda Łódzki. Przedmiotowa sprawa dotyczy bowiem wygaszenia decyzji Wojewody [...] z dnia 20 grudnia 2007 r. (znak: [...]) udzielającej pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z instalacji zlokalizowanej na terenie zakładu "ZUGIL" S.A. w Wieluniu przy ul. [...] i ma potwierdzić stan, który miał miejsce w momencie wydawania decyzji przez Wojewodę [...]. Zgodnie z treścią art. 378 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 ( Dz. U. 2006, Nr 129. poz. 902, t.j.) w brzmieniu do 31 grudnia 2007 r. : "1. Organem ochrony środowiska właściwym w sprawach, o których mowa w art. 48 ust. 2 pkt 1, art. 51 ust. 3 pkt 1, art. 115a ust. 1, art. 149, art. 150, art. 152 ust. 1, art. 154 ust. 1, art. 178, art. 183, art. 237 i art. 362 ust. 1 i 3, jest starosta. 2. Wojewoda jest właściwy w sprawach: 1) przedsięwzięć i zdarzeń: a) na terenach zakładów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest obowiązkowe, b) na terenach zamkniętych; 2) przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest obowiązkowe, realizowanego na terenach innych niż wymienione w pkt 1". W ww. sprawie Wojewoda [...] działał jako organ właściwy w sprawach przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zakładów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko jest obowiązkowe. W sprawie jest bezsprzeczne, że sprzedaż [...], który był kwalifikowany w myśl § 2 ust. 1 pkt 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 71) pozbawiła instalację funkcjonującą na terenie Zakładu [...] w W., statusu instalacji mogącej zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Spór między organami administracji w niniejszej sprawie sprowadza się więc do ustalenia, czy zmiana charakteru przedsięwzięcia wiąże się również ze zmianą organu właściwego do stwierdzenia wygaśnięcia ww. pozwolenia na wytwarzanie odpadów wydanego przez Wojewodę [...]. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Marszałka Województwa [...], który powołując się na treść art. 193 ust. 1 pkt 3 p.o.ś., bezpodstawnie twierdzi w oparciu o błędną wykładnię prawa, że to "organ właściwy do wydania pozwolenia" stwierdza, w drodze decyzji, wygaśnięcie pozwolenia na wniosek prowadzącego instalację, nie zaś "organ, który był właściwy do wydania pozwolenia". Teza ta jest oparta na błędnym stanowisku, że skoro przedsięwzięcie nie jest obecnie przedsięwzięciem, o którym mowa w art. 378 ust. 2a pkt 2 p.o.ś., to właściwym organem w sprawie wygaszenia przedmiotowej decyzji jest starosta. Takie stanowisko znajduje zastosowanie w przypadku wydawania nowego pozwolenia. Jednak przedmiotem wniosku Spółki w sprawie, w której jest spór o właściwość, nie jest wydanie pozwolenia, lecz wygaśnięcie dotychczasowego pozwolenia na wytwarzanie odpadów wydanego przez Wojewodę [...]. Mamy więc w tym przypadku do czynienia ze swoistym "utrwaleniem" właściwości i zasadnicze znaczenie ma nie obecny stan faktyczny, lecz stan z daty wydania pozwolenia, które ma być przedmiotem decyzji o wygaśnięciu. Trudno bowiem zaakceptować stanowisko, zgodnie z którym właściwym do stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia byłby organ, który nie był uprawniony do jego wydania z uwagi na charakter przedsięwzięcia. Nie ulega wątpliwości, że organem właściwym do wydania pozwolenia objętego wnioskiem Spółki o wygaśnięcie był ww. wojewoda . Ratio legis przepisu art. 193 ust. 3 p.o.ś. sprowadza się do pewnego "uporządkowania" właściwości organów według zasady, że kompetencje związane z bytem prawnym udzielonego pozwolenia, a więc związane z jego wygaśnięciem, ograniczeniem bądź cofnięciem, powierza się organowi, który to pozwolenie wydał. Wyjątkiem od tej zasady może być jedynie ustawowe przekazanie kompetencji innemu organowi, a więc przekazanie będące następstwem zmiany stanu prawnego, a nie stanu faktycznego (tak: zob. postanowienie NSA z dnia 17 czerwca 2014 r., sygn. akt II OW 33/14). Z taką sytuacją mamy właśnie do czynienia w rozpatrywanym sporze o właściwość, gdyż stosownie do treści art. 19 ust. 8, art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej (Dz.U. z 2005 r. Nr 175, poz. 1462) od dnia 1 stycznia 2008 r. Marszałek Województwa stał się organem właściwym w sprawach przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zakładów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko jest obowiązkowe. Stąd też właściwy do rozpoznania wniosku o wygaśnięcie pozwolenia na wytwarzanie odpadów, będzie organ, który przejął kompetencje Wojewody [...] jako organu dotychczas właściwego do wydania przedmiotowego pozwolenia, a więc Marszałek Województwa [...]. Z powyższych względów i działając na podstawie art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny postanowił wskazać Marszałka Województwa [...] jako organ właściwy do rozpoznania sprawy objętej wnioskiem.