II OW 82/25

Dnia 22 października 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 22 października 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wojewody Lubelskiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Lubelskim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Białej Podlaskiej w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia zażalenia w sprawie pozwolenia na budowę postanawia: wskazać Wojewodę Lubelskiego jako organ właściwy w sprawie.

1. Pismem z 28 lipca 2025 r. Wojewoda Lubelski (Wojewoda lub wnioskodawca), na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024 poz. 935 ze zm., Ppsa) oraz art. 22 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2024, poz. 572 ze zm., K.p.a.) wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim, a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Białej Podlaskiej (SKO lub Kolegium) w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania zażalenia E.B. i K.B. na postanowienie Starosty Parczewskiego z 8 kwietnia 2025 r., znak: AZ-VIL6740.151.2024.AJ, odmawiające udostępnienia akt postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę. 2.1. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w/w postanowieniem Starosta Parczewski odmówił udostępnienia akt postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę nr 130/24 z 4 września 2024 r., dotyczącego inwestycji pn. "Budowa budynku handlowo-usługowego Galeria [...] w [...] wraz z przebudową istniejącej ściany" E.B. i K.B., jako podstawę prawną wskazując art. 74 § 2 w zw. z art. 73 § 1 K.p.a. Na powyższe postanowienie zażalenie do Wojewody, zgodnie z pouczeniem w nim zawartym, wnieśli E.B. i K.B. 2.2. Przedmiotowe zażalenie Wojewoda przekazał do SKO pismem z 28 kwietnia 2025 r. na zasadzie art. 65 § 1 K.p.a., stojąc na stanowisku, że w niniejszej sprawie zastosowanie ma regulacja art. 17 pkt 1 K.p.a. 2.3. Wnioskodawca wskazał, że w odpowiedzi na pismo przekazujące zażalenie do SKO, organ ten uznając się za niewłaściwy w sprawie, zwrócił zażalenie do rozpoznania Wojewodzie pismem z 16 maja 2025 r., jako podstawę prawną wskazując art. 65 § 1 w zw. z art. 73 K.p.a. i art. 82 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2025, poz. 418, uPb). SKO w uzasadnieniu swojego stanowiska podniosło, że postanowienie Starosty Parczewskiego odmawiające udostępnienia akt postępowania administracyjnego nie zostało podjęte w oderwaniu od przepisów uPb. SKO stwierdza, że zgodnie z art. 28 ust. 2 uPb krąg stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jest zawężony w stosunku do pojęcia strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. oraz zauważa, że postępowanie o udostępnienie akt ma charakter wpadkowy i zależy od postępowania "głównego". Zatem, skoro w sprawie pozwolenia na budowę legitymację do bycia stroną tego postępowania ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 uPb, to nie ma prawnej możliwości, aby odmówić dostępu do akt tej sprawy z pominięciem przepisów uPb. Tym samym SKO stanęło na stanowisku, że z konieczności zastosowania przepisów uPb do ustalenia kręgu stron uprawnionych do dostępu do akt postępowania wynika konieczność zastosowania przepisów tej ustawy również co do ustalenia właściwego organu wyższego stopnia, a brak powołania przez Starostę Parczewskiego w podstawie prawnej wydanego przez niego postanowienia przepisów uPb nie świadczy o tym, że sprawę rozstrzygnięto wyłącznie w oparciu o powołane w podstawie prawnej postanowienia przepisy K.p.a. 3.1. Wojewoda, wnioskując o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, nie zgadza się z takim stanowiskiem SKO. Przede wszystkim zauważa, że wydane przez Starostę Parczewskiego postanowienie odmawiające udostępnienia akt postępowania administracyjnego odnosi się wyłącznie do kwestii formalnych, a nie materialnoprawnych. Nie stanowi rozstrzygnięcia sprawy, której przedmiotem jest udzielenie pozwolenia na budowę, tylko odmawia wglądu w akta sprawy, w której wydano pozwolenie na budowę z 4 września 2024 r. Przepisy uPb w art. 82 ust. 3 statuują wojewodę jako organ administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty, jednakże nie zawierają regulacji dotyczącej wskazania organu właściwego do rozpatrzenia zażalenia w sprawie odmowy przeglądania akt sprawy, natomiast regulacje takie zawiera K.p.a. w rozdziale 3 "Udostępnianie akt" działu II "Postępowanie". Z tego względu, w ocenie Wojewody, wobec "wyłącznie formalnego" charakteru postanowienia Starosty Parczewskiego odmawiającego udostępnienia akt postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem pozwolenia na budowę oraz braku szczególnych unormowań w tym zakresie w uPb, prawidłowe było zastosowanie przepisów K.p.a. do ustalenia organu właściwego do rozpatrzenia zażalenia. Przyjmując zasadność stosowania w niniejszej sprawie ogólnych zasad K.p.a., w oparciu o art. 17 pkt 1 w zw. z art. 20 K.p.a., organem właściwym do rozpatrzenia zażalenia na postanowienie odmawiające stronie przeglądania akt sprawy w stosunku do starosty w niniejszej sprawie jest – zdaniem Wojewody – SKO. W przekonaniu wnioskodawcy taka ocena jest zgodna ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w postanowieniu z 22 maja 2012 r. II OW 47/12, LEX nr 1162338. Tym samym w ocenie Wojewody Lubelskiego organem wyższego stopnia właściwym do rozpatrzenia zażalenia jest SKO. 3.2. Kolegium w odpowiedzi na powyższy wniosek podtrzymuje stanowisko co do swojej niewłaściwości rzeczowej w sprawie z zażalenia na postanowienie Starosty Parczewskiego odmawiające udostępnienia akt postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę. Dodatkowo Kolegium zaznacza, że jako punkt wyjścia do oceny swojej właściwości rzeczowej przyjęło ustawę z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. 2018, poz. 570, uSKO), zgodnie z którą samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów K.p.a. i ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Rozwiązanie normatywne przyjęte w tej ustawie odzwierciedla zasadę wynikającą z art. 17 pkt 1 K.p.a., w myśl której organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. W przekonaniu Kolegium zagadnieniem kluczowym jest zatem, które przepisy szczególne należy uznać za takowe w rozumieniu zarówno K.p.a., jak i uSKO. Zdaniem tegoż organu, skoro sprawa dotyczy udostępnienia akt postępowania administracyjnego na podstawie art. 73 K.p.a., zakończonego wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, to – uwzględniając aspekt materialnoprawny tej sprawy – należy zaliczyć uPb do kategorii ustawy szczególnej. W świetle art. 82 ust. 2 uPb organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji jest, z wyjątkami określonymi w ust. 3 i 4 tego przepisu irrelewantnymi w sprawie będącej przedmiotem sporu – starosta, a w miastach na prawach powiatu – prezydent tego miasta. Do właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej należą sprawy określone w ustawie i niezastrzeżone do właściwości innych organów /art. 82 ust. 1 uPb/. Ustalenie, że starosta i prezydent miasta na prawach powiatu jest organem pierwszej instancji oznacza w świetle art. 127 § 1 K.p.a., że od decyzji wydanych przez ten organ służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia /art. 17 K.p.a./, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy /art. 127 § 2 K.p.a./. Zgodnie z art. 144 K.p.a. do zażaleń odpowiednie zastosowanie mają przepisy dotyczące odwołań. Organem wyższego stopnia w stosunku do starosty /prezydenta miasta na prawach powiatu/ będącego organem administracji architektoniczno-budowlanej, jest wojewoda, o czym stanowi art. 82 ust. 3 uPb. Kolegium ponownie nadmienia, że Naczelny Sąd Administracyjny oraz Wojewódzkie Sądy Administracyjne rozpatrując skargi w sprawie umożliwienia przeglądania akt sprawy dotyczących pozwolenia na budowę nie miały najmniejszych wątpliwości, że w tego rodzaju sprawach w drugiej instancji właściwy jest wojewoda. Poza wyrokami wymienionymi w piśmie Kolegium adresowanym do Wojewody Lubelskiego z 16 maja 2025 r. SKO wymienia jeszcze wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 29 stycznia 2021 r. II OSK 2616/20; 16 grudnia 2016 r. II OSK 787/15; 20 lipca 2016 r. II OSK 2690/14; 19 lutego 2014 r. II OSK 2235/12; a także wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Warszawie z 20 grudnia 2022 r. VIII SA/Wa 784/22; w Gliwicach z 28 września 2022 r. II SA/Gl 908/22; w Łodzi z 9 czerwca 2022 r. II SA/Łd 98/22; w Rzeszowie z 10 marca 2020 r. II SA/Rz 1189/19; czy w Krakowie z 21 grudnia 2018 r. II SA/Kr 1376/18 i z 28 listopada 2014 r. II SA/Kr 1177/14. Reasumując, SKO wnosi o wskazanie Wojewody Lubelskiego jako organ właściwy w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do rozstrzygania m. in. sporów kompetencyjnych. Spory te powstają w związku z odmienną oceną zakresu kompetencji organów jednostek samorządu terytorialnego w rozumieniu K.p.a., a organów administracji rządowej określonej w przepisach prawa. Jako spór kompetencyjny określa się obiektywnie istniejącą sytuację prawną, w której zachodzi rozbieżność stanowisk między organami administracji publicznej co do zakresu ich działania, w tym przede wszystkim co do upoważnienia do załatwienia tej samej sprawy administracyjnej. Przy czym, nie chodzi o każdą sprawę, którą upoważniony jest załatwić organ administracji publicznej, ale indywidualną sprawę należącą do jego kompetencji, a więc nie tylko rozstrzyganą przez organ administracji publicznej, ale też w postępowaniu uregulowanym procedurą administracyjną. Aby można było mówić o sporze kompetencyjnym, pomiędzy organami musi zaistnieć rozbieżność stanowisk, co do zakresu ich kompetencji w odniesieniu do konkretnej, tej samej sprawy administracyjnej. 4.2. Niewątpliwie w sprawie zaistniał spór kompetencyjny pomiędzy Wojewodą Lubelskim a SKO, przedmiotem tego sporu jest ustalenie właściwości organu do rozpoznania zażalenia od postanowienia Starosty Parczewskiego w przedmiocie odmowy udostępnienia akt w sprawie zakończonej decyzją w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. 4.3. Zdaniem NSA w tym składzie, w sprawie właściwym organem jest Wojewoda Lubelski. 4.4. Niewątpliwie organem właściwym do rozpatrzenia zażalenia na postanowienie odmawiające wglądu w akta sprawy jest organ wyższego stopnia (art. 127 § 2 w zw. z art. 144 w zw. z art. 74 § 2 K.p.a.). Strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania (art. 73 § 1 K.p.a.). Odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 74 § 2 K.p.a.). Zgodnie z art. 144 K.p.a., w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Wedle art. 127 § 2 K.p.a., właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy, z kolei z art. 17 pkt 1) K.p.a. wynika, że organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są – w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego – samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. 4.5. Model uregulowania problematyki organu wyższego stopnia w sprawach, w których właściwość do ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej przynależy ustrojowym organom samorządu terytorialnego ma – na gruncie K.p.a. - swoją przeszłość legislacyjną – por. C. Martysz, Właściwość organów samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym, Katowice 2000. Zdaniem Sądu w tym składzie, nie jest prawidłowe stanowisko Wojewody, eksponujące wyłącznie "formalny" charakter sprawy o udostępnienie jej akt. Słusznie SKO wskazuje, że brak dostatecznych względów, aby kwestie oceny przymiotu strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, a na tym zasadzało się stanowisko meriti zawarte w postanowieniu o odmowie udzielenia żalącym się wglądu w akta sprawy, miało oceniać SKO, skoro nie jest w sprawach dotyczących udzielania pozwolenia na budowę organem wyższego stopnia wobec starosty. W tym zakresie ustawa – uPb – przewiduje inny organ odwoławczy, jest nim wojewoda (art. 82 ust.3 uPb). Starosta odmawiając udostępnienia akt sprawy dotyczącej pozwolenia na budowę i argumentując, że żalący się nie byli stronami tegoż postępowania, działał jako organ administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji (art. 82 ust. 2 uPb). Z tego względu organem wyższego stopnia i właściwym do rozpoznania przedmiotowego zażalenia będzie Wojewoda Lubelski. Nie jest zatem tak, jak starano się to wykazywać we wniosku o rozpatrzenie sporu kompetencyjnego, że kwestia udostępnienia akt osobom uważającym się za legitymowane do tego jako strony postępowania zakończonego decyzją w przedmiocie pozwolenia na budowę, "odrywa się" od materialnego aspektu tej sprawy i ma jedynie "formalny" charakter. Wojewoda – stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 7) ustawy z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. 2025, poz. 428) – jest organem wyższego stopnia w rozumieniu K.p.a. Skoro zatem sprawa administracyjna, w której orzekał Starosta wydając decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę, wyłączała właściwość SKO, z uwagi na regulację zawartą w art. 17 pkt 1) K.p.a. i wskazującą na "ustawy szczególne", a taką ustawą jest m. in. uPb, to żądanie udostępnienia akt nawet po zakończeniu tego postępowania, nadal ma związek z materialnoprawnym charakterem sprawy w przedmiocie pozwolenia na budowę. 4.6. Za tym, aby to jeden organ pełnił funkcję organu wyższego stopnia w każdym aspekcie sprawy administracyjnej dostarcza argumentacja systemowa. Kwestia odmowy dostępu żalącym się do akt sprawy, na czym zasadza się motywacja zawarta w postanowieniu Starosty, dotyczy zagadnienia materialnoprawnego – statusu strony w sprawie o pozwolenie na budowę. Zagadnienie to ma fundamentalne znaczenie chociażby w przypadku ewentualności domagania się wznowienia postępowania w sprawie zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę, wszak wznowienie następuje z urzędu lub na żądanie strony, a z oznaczonych przyczyn – wyłącznie na żądanie strony (por. art. 147 K.p.a.). Byłoby zupełnie niezrozumiałe, gdyby w kwestii posiadania przymiotu strony w tej samej sprawie o pozwolenie na budowę miałaby wypowiadać się dwa różne organy – w przypadku odmowy udostępnienia akt – SKO, a w przypadku żądania wznowienia – Wojewoda. 4.7. Z wyłuszczonych względów Sąd w tym składzie nie podziela stanowiska prezentowanego w motywach postanowienia NSA z 27 maja 2012 r., II OW 47/12, a to w aspekcie wskazywania samorządowego kolegium odwoławczego jako organu instancyjnie właściwego do rozpoznawania zażaleń na postanowienia w przedmiocie odmowy udostępnienia akt w sprawie pozwolenia na budowę. Podzielić należy z kolei to stanowisko, które NSA przedstawił w motywach postanowieniach z 18 maja 2023 r., II OW 7/23 i II OW 8/23 (CBOSA.nsa.gov.pl) i gdzie trafnie wskazano, że właściwość organu do załatwienia zażalenia w postępowaniu incydentalnym wynika z właściwości organu do wydania decyzji w sprawie głównej, w której zagadnienie szczególne wystąpiło. 4.8. Konkludując, zdaniem NSA w tym składzie, właściwość instancyjna samorządowego kolegium odwoławczego wyłączona, z mocy art. 82 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1995 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2025, poz. 418) w sprawie głównej – pozwolenia na budowę – odnosi się także do wszystkich postępowań incydentalnych, w których, starosta jako organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje postanowienia związane ze sprawą główną. W konsekwencji, organem wyższego stopnia w stosunku do starosty w zakresie postanowienia o odmowie udostępnienia akt w sprawie pozwolenia na budowę, jest wojewoda. 5. Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji, wyznaczając Wojewodę Lubelskiego, jako organ właściwy w sprawie.