II OW 7/24

Dnia 17 lipca 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wojewody Podkarpackiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Podkarpackim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Krośnie w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania zażalenia na postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia postanawia: wskazać Wojewodę Podkarpackiego jako organ właściwy w sprawie.

1. Pismem z 26 marca 2024 r. Wojewoda Podkarpacki (dalej jako: Wojewoda), działając na podstawie art. 22 § 2 i 3 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2023, poz. 775 ze zm., K.p.a.), w zw. z art. 219, 144 i 127 § 2 K.p.a., oraz na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023, poz. 1634 ze zm., Ppsa) wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego zaistniałego pomiędzy nim, a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Krośnie (SKO lub Kolegium), dotyczącego ustalenia, który z organów jest właściwy do rozpoznania zażalenia na postanowienie Starosty L. z 29 stycznia 2024 r., znak: AB.6743.2.17.2022, odmawiające wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy. 1.1. W uzasadnieniu wniosku Wojewoda wskazał, że w/w postanowieniem Starosta L., działając na podstawie art. 219 K.p.a. odmówił A.K., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą [...] (przedsiębiorca, strona), wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy. W pouczeniu postanowienia Starosta L. wskazał, że przysługuje od niego zażalenie do SKO. 1.2. Przedsiębiorca wniósł do SKO zażalenie na w/w postanowienie Starosty L. z 29 stycznia 2024 r. 1.3. Zawiadomieniem z 5 marca 2024 r., znak: SKO.4100.1.507.2024, SKO, działając na podstawie art. 65 § 1 w zw. z art. 17 pkt 1 i art. 19 K.p.a., a także art. 30 ust. 1b i ust. 5, art. 82 ust. 2 i 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2023, poz. 682 ze zm., uPb), przekazało ww. zażalenie do załatwienia według właściwości przez Wojewodę. 1.4. W uzasadnieniu zawiadomienia SKO wskazało, że cyt.: "Skoro w rozpatrywanym przypadku wniesiono zażalenie na postanowienie Starosty L. odmawiające wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy dotyczącej zgłoszenia budowy czterech budynków rekreacji indywidualnej, a stosownie do art. 82 ust. 3 wojewoda jest organem administracji wyższego stopnia w stosunku do starosty, to organem właściwym do merytorycznego rozpatrzenia wniesionego zażalenia na postanowienie Starosty L. jest Wojewoda Podkarpacki", 1.5. W ocenie Wojewody z powyższym stanowiskiem nie można się zgodzić, bowiem zaskarżone postanowienie wydane zostało na podstawie art. 219 K.p.a., który stanowi, że odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Tak więc w żadnym przypadku postanowienie to nie zawiera rozstrzygnięcia z zakresu uPb, gdzie organem wyższego stopnia w stosunku do starosty faktycznie jest wojewoda. Jego przedmiotem było i jest tylko i wyłącznie kwestia dopuszczalności wydania zaświadczenia o żądanej treści. 1.6. Powołując się na judykaturę Wojewoda podkreślił, że przepisy K.p.a. ustanawiają generalną zasadę, zgodnie z którą organami wyższego stopnia w rozumieniu K.p.a. nad organami samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze. Wyjątki od tej zasady muszą wynikać z ustaw szczególnych i takim wyjątkiem byłaby regulacja, przyznająca wojewodzie status organu wyższego stopnia w określonych sprawach dotyczących wydawania na wniosek stron, zaświadczeń z zakresu uPb. Takiej regulacji nie zawiera ani uPb, ani żaden inny akt prawny dotyczący tych kwestii. 1.7. Dalej Wojewoda zwraca uwagę, że powołany przez SKO przepis art. 82 ust. 2 i 3 uPb stanowi istotnie wyjątek od zasady ustalonej w art. 17 pkt 1 K.p.a., jednakże wyjątek ten dotyczy wyłącznie spraw określonych w tej ustawie. Przepisy uPb nie regulują zaś żadnych kwestii związanych z wydawaniem zaświadczeń na wniosek podmiotu zainteresowanego. Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. 2018, poz. 570 ze zm., Usko) samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów K.p.a. i ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. 2017, poz. 201 ze zm.), w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W związku z przedstawionymi wyżej okolicznościami Wojewoda wnosi o rozstrzygnięcie zaistniałego sporu kompetencyjnego poprzez wskazanie SKO jako organu właściwego do rozpatrzenia zażalenia na postanowienie w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy. 2.1. W odpowiedzi SKO na powyższy wniosek, organ ten w pierwszej kolejności zauważył, że przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Starosty L. odmawiające wydania zaświadczenia o milczącym załatwienia sprawy. Postanowienie to zostało wydane na wniosek strony o wydanie zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy dokonanego przez przedsiębiorcę zgłoszenia zamiaru przystąpienia do wykonania robót budowlanych polegających na budowie czterech budynków rekreacji indywidualnej, którego to zgłoszenia dokonano u Starosty L. w dniu 10 marca 2022 r. Jako podstawę wniosku wskazano wyraźnie art. 122f § 1 K.p.a., zgodnie z którym na wniosek strony organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, wydaje zaświadczenie o milczącym załatwieniu sprawy albo odmawia wydania takiego zaświadczenia. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, przysługuje zażalenie (art. 122f § 2 K.p.a.). Zdaniem Kolegium prawidłową podstawą wydania zaskarżonego postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia jest zatem przepis art. 122f § 2 K.p.a., nie zaś wskazany we wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego art. 219 K.p.a. Wg SKO nie można przy tym pominąć art. 122f § 3 K.p.a. wskazującego elementy, jakie powinno zawierać zaświadczenie o milczącym załatwieniu sprawy, wśród których jest m. in. powołanie podstawy prawnej (pkt 3), treść rozstrzygnięcia sprawy załatwionej milcząco (pkt 4), czy też data milczącego załatwienia sprawy (pkt 5). 2.2. W ocenie Kolegium powyższe uregulowania prawne wskazują, że organ rozpatrujący zażalenie na postanowienie o milczącym załatwieniu sprawy musi zastosować nie tylko przepisy proceduralne, ale również materialnoprawne, chociażby w celu ustalenia, czy sprawa rzeczywiście została załatwiona milcząco, czy jako podstawę podano właściwe przepisy prawne, czy też w końcu jaka jest treść rozstrzygnięcia sprawy załatwionej milcząco i czy to rozstrzygnięcie jest prawidłowe. 2.3. SKO podkreśla przy tym, że zaświadczenie o milczącym załatwieniu sprawy wydawane w oparciu o art. 122f § 1 K.p.a. jest szczególnym i odrębnym rodzajem zaświadczenia od zaświadczeń wydawanych w oparciu o art. 217-220 K.p.a., mimo iż zgodnie z art. 122f § 5 K.p.a. w zakresie nieuregulowanym w § 1-4 do zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy stosuje się przepisy działu VII K.p.a.. Odrębność ta powoduje, że w ocenie Kolegium zażalenia na postanowienia w sprawie zaświadczeń o milczącym załatwieniu sprawy wydawane w oparciu o art. 122f § 2 K.p.a. powinny być rozpatrywane przez organy kompetentne do oceny merytorycznej sprawy załatwianej milcząco, a nie wyłącznie przez organy oceniające prawidłowość zastosowania przepisów proceduralnych. To rozróżnienie powoduje, że w sprawie nie mogą przemawiać za stanowiskiem Wojewody przywołane we wniosku rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdyż zapadły one na gruncie spraw dotyczących zaświadczeń wydawanych w trybie art. 217-220 K.p.a. nie zaś zaświadczeń o milczącym załatwieniu sprawy w trybie art. 122a-122h K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 Ppsa (Dz. U. 2024, poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do rozstrzygania m. in. sporów kompetencyjnych. Spory te powstają w związku z odmienną oceną zakresu kompetencji organów jednostek samorządu terytorialnego w rozumieniu K.p.a., a organów administracji rządowej określonej w przepisach prawa. Jako spór kompetencyjny określa się obiektywnie istniejącą sytuację prawną, w której zachodzi rozbieżność stanowisk między organami administracji publicznej co do zakresu ich działania, w tym przede wszystkim co do upoważnienia do załatwienia tej samej sprawy administracyjnej. Przy czym, nie chodzi o każdą sprawę, którą upoważniony jest załatwić organ administracji publicznej, ale indywidualną sprawę należącą do jego kompetencji, a więc nie tylko rozstrzyganą przez organ administracji publicznej, ale też w postępowaniu uregulowanym procedurą administracyjną. Aby można było mówić o sporze kompetencyjnym, pomiędzy organami musi zaistnieć rozbieżność stanowisk, co do zakresu ich kompetencji w odniesieniu do konkretnej, tej samej sprawy administracyjnej. 3.3. W niniejszej sprawie zaistniał pomiędzy Wojewodą Podkarpackim, a SKO w Krośnie, spór negatywny, ponieważ oba organy twierdzą, że nie są właściwe w sprawie rozpoznania zażalenia od postanowienia Starosty L. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy. Tego rodzaju spór podlega przeto kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego. 3.4. Zdaniem Sądu, przy wyznaczeniu organu właściwego do rozpoznania zażalenia należy wziąć pod rozwagę, że w myśl art. 17 pkt 1 K.p.a. organami wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Z kolei z art. 80 ust. 1 uPb wynika, że m. in. starosta wykonuje zadania administracji architektoniczno-budowlanej. Nie ulega także wątpliwości, że co do reguły starosta jest organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji (art. 82 ust. 2 uPb), a wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty (art. 82 ust. 3 uPb) w sprawach, gdy pierwszy z tych organów wykonuje zadania administracji architektoniczno-budowlanej. 3.5. W ocenie Sądu węzłowym zagadnieniem jest ustalenie, jaki charakter miało działanie Starosty L., który postanowieniem z 29 stycznia 2024 r. odmówił wydania zaświadczenie o milczącym załatwieniu sprawy w aspekcie zgłoszenia przez stronę zgłoszenia zamiaru przystąpienia do wykonania robót budowlanych polegających na budowie czterech budynków rekreacji indywidualnej. Wojewoda eksponuje, że Starosta L. w podstawie prawnej swego postanowienia powołał się na dyspozycję art. 219 K.p.a., nadto pouczył o prawie do wniesienia zażalenia do SKO w Krośnie. Skład orzekający Sądu Naczelnego przyjmuje jednak, że takie działanie Starosty L. wskazującego na właściwość instancyjną SKO nie było prawidłowe. 3.6. Trafnie w odpowiedzi na wniosek Wojewody SKO podkreśla, że podstawy do wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy, należy upatrywać w przepisach art. 122f K.p.a. Zaświadczenie takie wydawane jest wedle odrębnych reguł, niż określają to przepisy Działu VII K.p.a. "Zaświadczenia", o czym świadczy chociażby to, że doręcza się go wszystkim stronom w sprawie załatwionej milcząco. Przepisy tegoż Działu Kodeksu mają doń zastosowanie dopiero w zakresie nieuregulowanym w art. 122f § 1-4 K.p.a. Słusznie także Kolegium wskazuje, że elementem zaświadczenie o milczącym załatwieniu sprawy jest m. in. treść rozstrzygnięcia sprawy załatwionej milcząco (art. 122f § 3 pkt 4 K.p.a.) oraz powołanie podstawy prawnej (art. 122f § 3 pkt 3 K.p.a.). Z art. 122f § 1 K.p.a. wynika, że na wniosek strony organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, wydaje zaświadczenie o milczącym załatwieniu sprawy albo odmawia wydania takiego postanowienia. 3.7. Nie ulega wątpliwości, że do zadań organu administracji architektoniczno-budowlanej, jakim jest starosta, należy przyjmowanie zgłoszeń o zamiarze wykonania robót budowlanych. Nie budzi wątpliwości Sądu, że wydanie zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu, jak i sam sprzeciw wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, stanowią kompetencje organu administracji architektoniczno-budowlanej. W tych uwarunkowaniach, zdaniem Sądu Naczelnego wydanie zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy polegającej na zgłoszeniu zamiaru wykonania oznaczonych robót budowlanych także stanowi kompetencję organu administracji architektoniczno-budowlanej. Taki sam charakter, z punktu widzenia kwantyfikacji kompetencji organu administracji publicznej, ma odmowa, w drodze postanowienia, wydania takiego zaświadczenia. Brak jest dostatecznych argumentów, aby pomijać materialnoprawny charakter sprawy, w ramach której postanowieniem organ odmawia wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy. 3.8. Dotychczasowe rozważania prowadzą do ogólniejszego wniosku – organem wyższego stopnia, właściwym do rozpoznania zażalenia na postanowienie starosty o odmowie wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy dotyczącym zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, jest wojewoda. 4. Z powyższych względów i działając na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 oraz art. 15 § 2 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Wojewodę Podkarpackiego jako organ właściwy do rozpoznania sprawy.