II OW 45/25

Dnia 22 października 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 22 października 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta Zawiercie o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Zawiercie a Wojewodą Śląskim w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku o zwrot opłat za udostępnienie dokumentacji związanej z dowodami osobistymi postanawia: wskazać Wojewodę Śląskiego jako organ właściwy w sprawie.

1. Pismem z 22 maja 2025 r. Prezydent Miasta Zawiercie (Prezydent lub wnioskodawca), zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy tym organem, a Wojewodą Śląskim, poprzez wskazanie tegoż ostatniego jako organu właściwego do rozstrzygnięcia wniosku M.D. (strona) z 8 października 2024 r. o zwrot opłat za udostępnienie dokumentacji związanej z dowodami osobistymi. 2.1. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że strona złożyła podanie o zwrot opłaty za udostępnienie dokumentacji związanej z dowodami osobistymi. Prezydent Zawiercia decyzją odmówił stwierdzenia nadpłaty. Strona złożyła odwołanie do Wojewody Śląskiego, który przekazał je Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu (SKO) w Częstochowie, które uchyliło w/w decyzję Prezydenta i umarzając postępowanie w całości w pierwszej instancji uznało, że Prezydent Zawiercia nie jest organem właściwym w sprawie, w konsekwencji przekazano podanie strony do rozpatrzenia Wojewodzie Śląskiemu, który z kolei uznając się za niewłaściwy zwrócił wniosek Prezydentowi Zawiercia. Prezydent Zawiercia jest związany decyzją (art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. 2024, poz. 572 ze zm., K.p.a.), którą uznano go za organ niewłaściwy. Ponowne procedowanie w tej sprawie przez Prezydenta jest więc niedopuszczalne. Z drugiej strony wnioskodawca wskazuje, że mamy do czynienia z odmową zajęcia się sprawą przez organ, któremu sprawę przekazano, tj. Wojewodę Śląskiego. W przekonaniu Prezydenta już sam zwrot podania przez Wojewodę jest niedopuszczalny, bo jeżeli organ, któremu sprawę przekazano uznaje się za niewłaściwy, winien wszcząć "spór o właściwość", a nadto Wojewoda jest także związany decyzją SKO w Częstochowie. Opłaty za udostępnienie dokumentacji związanej z dowodami osobistymi są niepodatkowymi należnościami budżetowymi w rozumieniu art. 60 pkt 7 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. 2024, poz. 1530 ze zm., Ufp), do których stosuje się przepisy K.p.a. (art. 67 ust. 1 Ufp). Nadto podnosi wnioskujący, że zgodnie art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej (O.p.) do należności tych stosuje się wprost przepisy działu III O.p. W zakresie procedury stosuje się przepisy K.p.a., ale w zakresie meritum zastosowanie mają regulacje Działu III O.p. 2.2. W ocenie Prezydenta Zawiercia podanie strony o zwrot opłat w związku z powyższymi regulacjami jest więc wnioskiem o stwierdzenie i zwrot nadpłaty w rozumieniu O.p. Nadpłatą jest kwota nadpłaconej albo nienależnie zapłaconej należności publicznoprawnej (art. 72 O.p.). Zgodnie z art. 75 § 4a zd. 2 O.p., w zakresie, w jakim wniosek jest niezasadny, organ odmawia stwierdzenia nadpłaty. Opłaty za udostępnienie dokumentacji związanej z dowodami osobistymi stanowią dochód budżetu państwa (art. 76 ustawy z 6 sierpnia 2010 r. o dowodach osobistych, Dz. U. 2022, poz. 671 ze zm., Udo). Zdaniem wnioskodawcy, w przypadku takich należności organem I instancji jest, zgodnie z art. 61 § 1 pkt 1 Ufp, wojewoda, który winien rozpoznać wniosek strony. 2.3. Wojewoda Śląski w odpowiedzi na powyższy wniosek Prezydenta Zawiercia w piśmie z 27 sierpnia 2025 r. wskazał, że po zbadaniu treści decyzji Prezydenta Miasta Zawiercia z 28 października 2024 r. nr WSO.DO.5345.6.5.2024.EK, orzekającej na podstawie przepisów O.p. – o odmowie stwierdzenia nadpłaty i zwrotu opłat za udostępnienie dokumentacji związanej z dowodami osobistymi w wysokości 434 zł, uznał się za organ niewłaściwy do rozpatrzenia odwołania strony i odwołanie to wraz z całością akt sprawy przekazał do SKO w Katowicach, które następnie przekazało je do właściwego miejscowo SKO w Częstochowie. 2.4. Następnie Wojewoda zauważył, że decyzją z 12 lutego 2025 r. nr SK0.4117.16.2025, SKO w Częstochowie po rozpatrzeniu odwołania M.D. od decyzji Prezydenta Miasta Zawiercie z 28 października 2024 r. orzekło o uchyleniu w/w decyzji w całości i umorzeniu postępowania I instancji w całości, stwierdzając że Prezydent Miasta Zawiercie nie miał umocowania do rozstrzygania o nadpłacie opłaty, która stanowi z mocy ustawy dochód budżetu państwa. Kolejno, pismem z 3 marca 2025 r. Prezydent Zawiercia przekazał do Wojewody Śląskiego - Wydziału Spraw Obywatelskich podanie strony o stwierdzenie nadpłaty i zwrotu opłat za udostępnienie dokumentacji związanej z dowodami osobistymi. Następnie pismem z 18 marca 2025 r. Dyrektor Wydziału Spraw Obywatelskich Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego w Katowicach przekazał do Wydziału Finansów i Budżetu tegoż Urzędu Wojewódzkiego w Katowicach przedmiotowe podanie strony o zwrot uiszczonych opłat za udostępnienie kopert dowodowych, wskazując że opłaty za udostępnienie danych oraz udostępnienie dokumentacji związanej z dowodami osobistymi stanowią dochód budżetu państwa, zgodnie z art. 76 Udo, natomiast stosownie do art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 Ufp, organem I instancji właściwym do wydawania decyzji w odniesieniu do należności budżetu państwa, jest m. in. wojewoda. W odpowiedzi z 8 kwietnia 2025 r. Dyrektor Wydziału Finansów i Budżetu Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego w Katowicach wyjaśnił, że zgodnie z art. 255 Ufp, zarząd jednostki samorządu terytorialnego przekazuje pobrane dochody budżetowe związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostce samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami, pomniejszone o określone w ustawach dochody budżetowe przysługujące jednostce samorządu terytorialnego z tytułu wykonywania tych zadań, na rachunek bieżący dochodów dysponenta części budżetowej przekazującego dotację celową, według stanów i terminów określonych w niniejszej ustawie. Wydział Finansów i Budżetu nie prowadzi ewidencji na poszczególnych kontrahentów regulujących opłaty oraz nie prowadzi zbioru danych adresowych w oparciu, o które możliwe byłoby zweryfikowanie kwoty dokonanej przez stronę opłaty za udostępnienie danych oraz rozpisanie kwoty należnej gminie oraz budżetowi państwa jak również stwierdzenie kwoty nadpłaty osoby fizycznej. Uzyskane dochody dotyczące środków tytułem wniesionych opłat za udostępnienie danych przekazywane przez jednostki samorządu terytorialnego na rachunek bankowy Wojewody Śląskiego, księgowane są w szczegółowości co do jednostki samorządu terytorialnego przekazującej dochody oraz klasyfikacji budżetowej. Uwzględniając powyższe, po stwierdzeniu przez Prezydenta Zawiercia jako wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, nadpłaty przedmiotowej opłaty, ewentualny zwrot środków, może nastąpić na wniosek Prezydenta jako wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej na rzecz Miasta Zawiercie w wysokości kwoty nadpłaty odprowadzonej na rachunek bankowy Wojewody Śląskiego tytułem realizacji zadań zleconych. Następnie Miasto Zawiercie po uzupełnieniu środków o potrącony przez miasto udział w dochodzie dokona zwrotu nadpłaconej kwoty na rzecz strony. Pismem z 14 kwietnia 2025 r. Dyrektor Wydziału Spraw Obywatelskich Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego zwrócił zatem Prezydentowi Zawiercia podanie strony z 8 października 2025 r., przekazując jednocześnie wskazany przez Wydział Finansów i Budżetu tryb procedowania wniosku o ewentualny zwrot uiszczonej opłaty p udostępnienie dokumentacji z koperty dowodowej, odprowadzonej na rachunek Wojewody Śląskiego tytułem zadań zleconych. 2.5. Jak przekonuje Wojewoda organy gmin udostępniają dokumentację z posiadanych kopert dowodowych na podstawie przepisów Udo, a udostępnienie to odbywa się odpłatnie. Wskazał, że stosownie do § 3 rozporządzenie Rady Ministrów z 21 listopada 2011 r. w sprawie opłat za udostępnienie danych z Rejestru Dowodów Osobistych i dokumentacji związanej z dowodami osobistymi (Dz. U 2016, poz. 319) opłata za udostępnianie dokumentacji związanej z dowodami osobistymi wynosi 31 zł za dokumentację związaną z jednym dowodem osobistym, a opłata ta jest wnoszona z góry na rachunek organu gminy, do którego złożono wniosek o udostępnienie dokumentacji związanej z dowodem osobistym. Udostępnianie posiadanej przez organy gmin dokumentacji z koperty dowodowej nie odbywa się na zasadach określonych w ustawie o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, stąd – w jego ocenie – brak podstaw do udostępniania żądanej dokumentacji bezpłatnie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do rozstrzygania m. in. sporów kompetencyjnych. Spory te powstają w związku z odmienną oceną zakresu kompetencji organów jednostek samorządu terytorialnego w rozumieniu K.p.a., a organów administracji rządowej określonej w przepisach prawa. Jako spór kompetencyjny określa się obiektywnie istniejącą sytuację prawną, w której zachodzi rozbieżność stanowisk między organami administracji publicznej co do zakresu ich działania, w tym przede wszystkim co do upoważnienia do załatwienia tej samej sprawy administracyjnej. Przy czym, nie chodzi o każdą sprawę, którą upoważniony jest załatwić organ administracji publicznej, ale indywidualną sprawę należącą do jego kompetencji, a więc nie tylko rozstrzyganą przez organ administracji publicznej, ale też w postępowaniu uregulowanym procedurą administracyjną. Aby można było mówić o sporze kompetencyjnym, pomiędzy organami musi zaistnieć rozbieżność stanowisk, co do zakresu ich kompetencji w odniesieniu do konkretnej, tej samej sprawy administracyjnej. 3.2. Spór kompetencyjny toczy się między Wojewodą – organem administracji rządowej – a Prezydentem Zawiercia – organem jednostki samorządu terytorialnego. Jego przedmiotem jest ustalenie właściwości organu administracji publicznej do rozpoznania podania strony o stwierdzenie nadpłaty w odniesieniu do opłat poniesionych za udostępnienie dokumentacji związanej z dowodami osobistymi. Właściwym do rozpoznania tego sporu kompetencyjnego jest Naczelny Sąd Administracyjny. 3.3. Stosownie do art. 76 Udo, opłaty za udostępnianie danych oraz za udostępnianie dokumentacji związanej z dowodami osobistymi stanowią dochód budżetu państwa. Opłaty te – w związku z art. 60 pkt 8) Ufp, jako "pobrane przez jednostkę samorządu terytorialnego dochody związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej" – stanowią "niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym". W myśl art. 2 § 2 O.p. do tego typu należności, przepisy Działu III tej ustawy stosuje się, jeżeli odrębne przepisy nie stanowią inaczej, do których ustalenia lub określenia uprawnione są inne niż wymienione w § 1 pkt 1 organy, czyli inne niż organy podatkowe. W myśl art. 2 § 3 O.p. organom wymienionym w § 2 "przysługują uprawnienia organom podatkowym". Z kolei art. 67 ust. 1 Ufp określa, że do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych tą ustawą stosuje się przepisy K.p.a. i odpowiednio przepisy działu III O.p. 3.4. W myśl art. 61 ust. 1 pkt 1) Ufp, organami pierwszej instancji właściwymi do wydawania decyzji w odniesieniu do należności, o których mowa w art. 60, o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej, są w stosunku do należności budżetu państwa, z zastrzeżeniem pkt 3 - minister, wojewoda, inni dysponenci części budżetowych oraz inni kierownicy państwowych jednostek budżetowych. Zastrzeżenie dotyczące art. 61 ust. 1 pkt 3 Ufp nie dotyczy przypadku, objętego przedmiotowym sporem kompetencyjnym, skoro odnosi się do kwestii należności z tytułu grzywien nałożonych w drodze mandatu karnego w postępowaniu w sprawach o wykroczenia oraz w postępowaniu w sprawach o wykroczenia skarbowe. 3.5. Wysokość nadpłaty określa organ podatkowy (por. art. 74a O.p.). Skoro podanie strony dotyczy opłaty za udostępnienie dokumentacji związanej z dowodami osobistymi, jako niepodatkowej należności budżetu państwa, która z kolei jako należność publicznoprawna stanowiła dochody związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej, pobrane przez organ jednostki samorządu terytorialnego, właściwym do określenia nadpłaty w tym aspekcie będzie wojewoda, nie zaś organ jednostki samorządu terytorialnego. 4. Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji, wyznaczając jako organ właściwy w sprawie Wojewodę Śląskiego.