II OW 43/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia NSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Generalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Koninie w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania odwołania zawierającego zażalenie na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu z dnia 25 listopada 2024 r. w części odmawiającej uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy postanawia: wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie jako organ właściwy w sprawie.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej GDOŚ) zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Koninie (dalej SKO w Koninie) w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania odwołania zawierającego zażalenie na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu (dalej RDOŚ) z 25 listopada 2024 r. w części odmawiającej uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu wniosku GDOŚ wyjaśnił, że SKO w Koninie, na podstawie art. 65 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej Kpa), przekazało mu zażalenie P.K. na ww. postanowienie RDOŚ, które zostało zawarte w treści odwołania od decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie części działki nr [...], obręb [...], gmina T. Kolegium wyjaśniło, że z art. 53 ust. 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm., dalej upzp) wynika wprost, iż zażalenie na postanowienie wydane przez RDOŚ w trybie art. 53 ust. 4 pkt 8 upzp przysługuje wyłącznie inwestorowi. Skoro organem wyższego stopnia w stosunku do regionalnych dyrektorów ochrony środowiska jest GDOŚ, to właśnie ten organ jest właściwy do rozpatrzenia ww. zażalenia. W ocenie GDOŚ stanowisko SKO nie jest trafne, ponieważ zaskarżone w odwołaniu postanowienie RDOŚ zostało wydane w stanie prawnym, w którym stronie nie przysługiwało zażalenie na takie postanowienie. Zgodnie z treścią przepisu art. 53 ust. 5c upzp w wersji obowiązującej do dnia 10 stycznia 2025 r. zażalenie na odmowę uzgodnienia projektu decyzji przez RDOŚ przysługiwało wyłącznie, jeżeli odmowa uzgodnienia dotyczy rezerwatu przyrody lub nastąpiła z uwagi na możliwość znacząco negatywnego oddziaływania na cele ochrony obszaru Natura 2000. W przedmiotowej sprawie odmowa uzgodnienia nastąpiła z uwagi na niedołączenie do projektu decyzji o warunkach zabudowy decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 53 ust. 5ba upzp), w związku z czym na dzień wydania postanowienia przez RDOŚ stronie nie przysługiwało na nie zażalenie. Pomimo braku możliwości wniesienia zażalenia strona nie pozostała jednak pozbawiona ochrony prawnej i możliwości kwestionowania wadliwego w jej ocenie postanowienia, mogła to bowiem uczynić tylko kwestionując wydaną w sprawie decyzję. Z treści art. 142 Kpa jasno wynika, że strona może zaskarżyć postanowienie, na które nie przysługiwało zażalenie tylko w odwołaniu, co też zgodnie z zawartym w postanowieniu pouczeniem strona uczyniła. Oznacza to, że w tej konkretnej sprawie SKO w Koninie nadal pozostaje organem właściwym do oceny postanowienia RDOŚ na podstawie ww. przepisu. Zmiana treści art. 53 ust. 5c upzp z dniem 11 stycznia 2025 r., która nastąpiła na mocy art. 4 pkt 3 ustawy z 27 listopada 2024 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2024 r. poz. 1940, dalej ustawa nowelizująca), nie wprowadziła możliwości złożenia zażalenia na postanowienia, które wydane zostały przed wejściem w życie nowelizacji. Wymagałoby to odrębnej regulacji, której ustawa nowelizująca nie zawiera. W odpowiedzi na wniosek SKO w Koninie wskazało, że z uwagi na treść art. 53 ust. 5 upzp organem właściwym do rozpoznania zażalenia na postanowienie RDOŚ jest GDOŚ. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z negatywnym sporem kompetencyjnym, bowiem zarówno GDOŚ jak i SKO w Koninie uważają się za organy niewłaściwe do rozpoznania odwołania P.K. zawierającego zażalenie na postanowienie RDOŚ z 25 listopada 2024 r. w części odmawiającej uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji z przyczyny określonej w art. 53 ust. 5ba upzp. Spór ten powstał w związku z wejściem w życie w dniu 11 stycznia 2025 r. ustawy nowelizującej, która mocą art. 4 pkt 3 zmieniła treść art. 53 ust. 5c upzp. Przed wejściem w życie tej ustawy art. 53 ust. 5c upzp zdanie drugie w zw. z art. 53 ust. 5 upzp przewidywał możliwość wniesienia zażalenia przez inwestora na odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wyłącznie wtedy, gdy odmowa uzgodnienia dotyczyła rezerwatu przyrody lub nastąpiła z uwagi na możliwość znacząco negatywnego oddziaływania na cele ochrony obszaru Natura 2000. Wówczas właściwym do rozpatrzenia zażalenia na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska był Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, jako organ wyższego stopnia. W sytuacji natomiast, gdy odmowa uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy nie dotyczyła przypadków, o których mowa w art. 53 ust. 5c upzp, zastosowanie miała ogólna reguła zawarta w art. 142 Kpa, umożliwiająca zaskarżenie postanowienia, na które nie służy zażalenie (w przedmiotowej sprawie postanowienia RDOŚ), tylko w odwołaniu od decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. W tym przypadku właściwym organem do rozpoznania odwołania, na podstawie art. 127 § 2 Kpa w zw. z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2018 r. poz. 570) w zw. z art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 upzp, było Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Ustawą nowelizującą wykreślono z art. 53 ust. 5c upzp ww. zapis dotyczący możliwości wniesienia zażalenia przez inwestora jedynie w przypadkach odmowy uzgodnienia dotyczących rezerwatu przyrody lub możliwości znacząco negatywnego oddziaływania na cele ochrony obszaru Natura 2000. Oznacza to, że ustawodawca zrezygnował z możliwości wniesienia zażalenia tylko w tych dwóch przypadkach. Tym samym stało się możliwe wniesienie zażalenia na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska również wtedy, gdy ziściła się przesłanka odmowy uzgodnienia określona w art. 53 ust. 5ba upzp, polegająca na niedołączeniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o ile jest wymagana do projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Zaistniały w niniejszej sprawie spór między organami sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy w przypadku braku przepisów przejściowych i dostosowujących regulujących tę kwestię, w sprawach, w których wszczęte zostało już postępowanie i wydana decyzja organu I instancji, do rozpatrzenia odwołania inwestora w zakresie zaskarżonego postanowienia o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy obowiązany jest organ właściwy na podstawie przepisów obowiązujących przed nowelizacją, tj. SKO w Koninie, czy też organ, który stał się właściwy na mocy ustawy nowelizującej, tj. GDOŚ. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w opisanym wyżej przypadku właściwe do rozpoznania odwołania inwestora zawierającego zażalenie na postanowienie RDOŚ jest SKO w Koninie. Zaakcentować należy, że postanowienie RDOŚ z 25 listopada 2024 r., a następnie decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, zostały wydane w stanie prawnym obowiązującym przed wejściem w życie ustawy nowelizującej. W związku z tym, że odmowa uzgodnienia nie dotyczyła przypadków określonych w art. 53 ust. 5c upzp, na które przysługiwało zażalenie, jedyną możliwością kontroli tego postanowienia w dalszym toku instancji stało się jego zaskarżenie w odwołaniu od decyzji Wójta Gminy T. z 16 grudnia 2024 r., które winno rozpoznać Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W przedmiotowej sprawie inwestor takie odwołanie złożył. Okoliczność, iż po wydaniu decyzji przez organ I instancji nastąpiła zmiana przepisów, nie wpływa w przedmiotowej sprawie na zmianę właściwości organów do rozpoznania wniesionego przez inwestora zażalenia. Nie można bowiem przyjąć, aby wprowadzona nowelizacja art. 53 ust. 5c upzp, wobec braku przepisów intertemporalnych, regulowała stany faktyczne zaistniałe przed jej wejściem w życie. W takim przypadku doszłoby do retroaktywnego działania nowego prawa, a więc niedopuszczalnego na gruncie prawa konstytucyjnego naruszenia zasady lex retro non agit (niedziałania prawa wstecz). Umożliwienie złożenia zażalenia na postanowienie wydane przed wejściem w życie nowelizacji wymagałoby odrębnej regulacji, która wskazałaby na konkretny moment czasowy, od którego strona mogłaby złożyć środek odwoławczy od wydanego wcześniej postanowienia. Jak słusznie wskazał GDOŚ, takiej regulacji ustawa nowelizująca nie zawiera. Odnosząc się do wskazywanej przez Kolegium zasady bezpośredniego działania prawa nowego wskazać należy, że zasada ta odnosi się do stosunków pozostających w toku, a więc miałaby zastosowanie w sytuacji, w której zmiana przepisów nastąpiłaby np. w toku postępowania uzgodnieniowego. Wówczas nie doszłoby do retroaktywnego, lecz retrospektywnego działania prawa poprzez bezpośrednie zastosowanie nowego przepisu do pozostającego w toku postępowania, które zainicjowane zostało wprawdzie przed wejściem w życie znowelizowanego przepisu, ale do postępowania nadal trwającego. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie występuje. Przyjęcie szerszego zastosowania znowelizowanego przepisu, tj. do stanów zaistniałych przed jego obowiązywaniem, wymaga wyraźnego umocowania ustawowego. Skoro ustawa nowelizująca odpowiednich przepisów przejściowych w tej materii nie zawiera, brak było podstaw do przyjęcia, że to GDOŚ jest organem właściwym do rozpoznania zażalenia inwestora zawartego w odwołaniu od decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Z tych też powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 Ppsa wskazał na SKO w Koninie jako organ właściwy w sprawie.