II OW 43/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy J. z dnia 5 września 2022 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wójtem Gminy J. a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w L. w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie montażu klimatyzatora na wspólnej elewacji budynku mieszkalnego postanawia wskazać Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. jako organ właściwy do rozpoznania sprawy.

Wnioskiem z dnia 5 września 2022 r. Wójt Gminy J., (zw. dalej Wójtem), wniósł o rozstrzygnięcie sporu o kompetencyjnego z Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w L., (zw. dalej PINB), w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie montażu klimatyzatora na wspólnej elewacji budynku mieszkalnego. Wójt wnioskując o rozstrzygnięcie sporu wskazał, że G. N. zwróciła się do PINB o wszczęcie postępowania administracyjnego na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (dalej: Prawo budowlane). Pismem z dnia 23 sierpnia 2022 r. PINB przekazał ww. wniosek określając go jako "skarga" do Wójta Gminy J. nie wskazując podstawy prawnej "przekazania skargi zgodnie z właściwością" i bez wyrażonego w niniejszym piśmie uzasadnienia. Przedmiotem sprawy, którą PINB przekazał do Wójta Gminy, jest wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, w którym wskazano, że montaż na wspólnej elewacji budynku mieszkalnego klimatyzatora generuje hałas powodujący uciążliwość dla jego mieszkańców w szczególności wnioskodawczyni. W związku z powyższym wskazano, że obiekt budowlany jest użytkowany w sposób zagrażający zdrowiu ludzi i środowisku, tj. nie spełnia warunków technicznych określonych w przepisach wykonawczych do ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. Organ wskazał również, że z dokumentacji wynika, iż przedstawiciel PINB w dniu 19 kwietnia 2022r. prowadził kontrolę przedmiotowego obiektu budowlanego. W protokole kontroli widnieje zapis: "Po podniesieniu tej przesłony hałas z klimatyzatora powinien być nieuciążliwy". Wójt Gminy uznał, że z zapisu w protokole wynika, iż PINB opierał się na swoich przypuszczeniach i domysłach, zamiast przeprowadzić rzetelne postępowanie dowodowe i oprzeć się jedynie na zebranych w sprawie dowodach. Zdaniem Wójta, organ budowlany próbuje na niego przerzucić swoje kompetencje, w sytuacji gdy Wójt nie jest organem właściwym do rozpatrywania spraw w ramach przepisów techniczno-budowlanych. Wójt wywiódł, że zgodnie z art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym - organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Na podstawie art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego - zadania i kompetencje, o których mowa m.in. w art. 66 niniejszej ustawy należą do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, jako organu pierwszej instancji. Zgodnie z § 154 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019r. poz. 1065 ze zm., dalej Rozporządzenie z 12 kwietnia 2002 r.) - m.in. klimatyzatory, powinny być tak instalowane, aby była zapewniona możliwość ich okresowej kontroli, konserwacji, naprawy lub wymiany. Stosownie do § 323 ust. 1 i 2 ww. Rozporządzenia budynek i urządzenia z nim związane powinny być wykonane w taki sposób, aby poziom hałasu, na który będą narażeni użytkownicy lub ludzie znajdujący się w ich sąsiedztwie, nie stanowił zagrożenia dla ich zdrowia, a także umożliwiał im pracę, odpoczynek i sen w zadowalających warunkach. Pomieszczenia w budynkach mieszkalnych, (...) należy chronić przed hałasem pochodzącym od instalacji i urządzeń stanowiących techniczne wyposażenie budynku. Biorąc pod uwagę wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2016r. sygn. akt II OSK 305/15 Wójt wywiódł, że występowanie hałasu w lokalu mieszkalnym przez funkcjonowanie urządzenia klimatyzacyjnego, znajdującego się na tym samym piętrze w innym lokalu mieszkalnym tego budynku, daje podstawy do wszczęcia postępowania z art. 66 ustawy - Prawo budowlane, bowiem urządzenie to jest obecnie niewątpliwie związane z obiektem budowlanym. W ocenie Wójta, zgodnie z art. 62 ust. 1 pkt 4a) Prawa budowlanego - obiekty budowlane powinny być w czasie ich użytkowania poddawane przez właściciela lub zarządcę kontroli, w przypadku zgłoszenia przez osoby zamieszkujące lokal mieszkalny znajdujący się w obiekcie budowlanym, o dokonaniu nieuzasadnionych względami technicznymi lub użytkowymi ingerencji lub naruszeń, powodujących, że nie są spełnione warunki określone w art. 5 ust. 2. Stosownie natomiast z art. 5 ust. 2 ustawy obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7. Według art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego - organ nadzoru budowlanego - w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska - nakazuje przeprowadzenie kontroli, o której mowa w ust. 1, a także może żądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części. Zgodnie z art. 62 ust. 4 Prawa budowlanego kontrole, o których mowa w ust. 1, z zastrzeżeniem ust. 5-6a, przeprowadzają osoby posiadające uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności. Z tego względu, Wójt Gminy wniósł o rozstrzygnięcie sporu i wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku strony o wszczęcie postępowania administracyjnego z art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na wniosek PINB wskazał, że w dniu 19 kwietnia 2022 r. przedstawiciele PINB przeprowadzili kontrolę, w trakcie której stwierdzono, iż osoba zamieszkująca sąsiedni lokal, podmurowała ściankę oddzielającą balkony do wysokości zakrywającej umieszczoną na elewacji nad ich balkonem jednostkę zewnętrzną klimatyzacji. Ponadto osoba ta przedstawiła: certyfikat UDT nr FGAZ- P/27/0145/16, atest higieniczny BK7K/1157/01/2018 Eurowent Certycicato N 18.06.003, deklarację zgodności i specyfikację techniczną, z której wynikało, że głośność pompy ciepła typ BWL-15 Multi Split model 2U50525M1FA jest zgodna z przedstawioną fakturą VAT Nr 00646/21 z dnia 13 lipca 2022 r. zaś montaż klimatyzatora został wykonany przez uprawnionego instalatora. Na podstawie wyników przedmiotowej kontroli, w tym przede wszystkim dokumentów przedstawionych przez inwestora, stwierdzono, iż brak jest podstaw do wszczęcia postępowania na podstawie art. 66 Prawa budowlanego w zw. z art. § 323 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. Jednocześnie nie stwierdzono naruszenia przepisu § 293 ust. 3 rozporządzenia, zgodnie z którym m.in. obudowy urządzeń technicznych nie mogą być wysunięte poza płaszczyznę ściany zewnętrznej budynku o więcej niż 0,5 m - przy zachowaniu użytkowej szerokości chodnika nie mniejszej niż 2 m oraz zapewnieniu bezpieczeństwa ruchu dla osób z dysfunkcją narządu wzroku. PINB podkreślił, iż stosownie do art. 29 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych nie wymaga pozwolenia na budowę. Co do zasady, instalowanie urządzeń na obiekcie nie wymaga również dokonania zgłoszenia, chyba że wysokość takiego urządzenia przekracza 3 metry. Organ wskazał, że w związku z wejściem w życie, w dniu 23 września 2021 r., ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach (Dz.U. z 2021 r. poz. 1648), pomiary hałasu będące podstawą do stwierdzenia przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu i wydanie decyzji, o których mowa w art 115a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 1973 ze zm.), są kompetencją właściwych organów ochrony środowiska - starostów oraz prezydentów miast na prawach powiatu. PINB podkreślił, że organy nadzoru budowlanego nie posiadają ustawowych kompetencji, jak również narzędzi, do badania poziomu hałasu. Biorąc powyższe pod uwagę, PINB wniósł o rozstrzygnięcie powstałego sporu i stwierdzenie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. nie jest organem właściwym do załatwienia przedmiotowej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje – na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329), spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest kwestia czy montaż na wspólnej elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego klimatyzatora generującego hałas podlega badaniu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, czy też organy nadzoru budowlanego nie posiadają ustawowych kompetencji do badania tego typu spraw. Zgodnie z art. 66 w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: (1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo (2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo (3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo (4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy zgodzić się z poglądem wyrażonym w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 17 listopada 2016r. sygn. akt. II OSK 305/15, że przepis art. 66 Prawa budowlanego stanowi podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, jak i na wniosek właściciela lokalu, który dotknięty jest skutkami związanymi z użytkowaniem obiektu budowlanego w sposób zagrażający jego zdrowiu. Nie można bowiem podzielić przyjętej przez organy wykładni art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, iż w zakresie w jakim nie jest wymagane pozwolenie na budowę lub zgłoszenie, organy nadzoru budowlanego pozbawione są kompetencji. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, o możliwości prowadzenia postępowania w trybie przepisów art. 50-51 Prawa budowlanego w przedmiocie robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia (por. uchwała NSA z dnia 3 października 2016 r. II OPS 1/16). Podobnie należy interpretować art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, co prowadzi do wniosku, że wydanie nakazu przez organ nadzoru budowlanego nie obejmuje wyłącznie robót budowlanych, co do których obowiązuje pozwolenie budowlane lub zgłoszenie, jeżeli ich wykonanie wywołuje negatywne skutki określone w tym przepisie. Wbrew zatem stanowisku Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego okoliczność, że instalacja klimatyzatora nie wymaga pozwolenia na budowę, ani też zgłoszenia, nie oznacza iż wyłączona jest kompetencja organów nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej obiektu budowlanego, w którym takie urządzenie (urządzenia) zamontowano. W tym kontekście trafnie Wójt zwrócił uwagę we wniosku, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, reguluje m.in. warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia. W szczególności znaczenie ma przepis § 323 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. stanowiący, że budynek i urządzenia z nim związane powinny być zaprojektowane i wykonane w taki sposób, aby poziom hałasu, na który będą narażeni użytkownicy lub ludzie znajdujący się w ich sąsiedztwie, nie stanowił zagrożenia dla ich zdrowia, a także umożliwiał im pracę, odpoczynek i sen w zadowalających warunkach (ust. 1). Pomieszczenia w budynkach mieszkalnych, zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej należy chronić przed hałasem pochodzącym od instalacji i urządzeń stanowiących techniczne wyposażenie budynku (ust. 2 pkt 2). Wobec powyższego obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było rozpoznanie wniosku złożonego w związku z montażem klimatyzatora na elewacji budynku, generującego uciążliwości (hałas) dla lokalu sąsiedniego. To, że podczas kontroli organ nadzoru nie stwierdził naruszenia norm techniczno-budowlanych (§ 323 i § 293 ww. Rozporządzenia), nie stanowiło podstawy do stwierdzenia braku właściwości organu nadzoru budowlanego. Odrębnym natomiast zagadnieniem jest możliwość prowadzenia sprawy przez organy ochrony środowiska w sprawie związanej z przekroczeniem dopuszczalnego poziomu hałasu, na co powołał się Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na złożony wniosek Wójta Gminy J. Zaznaczyć należy, że rzeczą organu nadzoru budowlanego po przeprowadzeniu kontroli było załatwienie sprawy w drodze wydania aktu rozstrzygającego sprawę co do jej istoty, czy też decyzji kończącej sprawę w inny sposób. Tymczasem w niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego, mimo że dokonał określonych czynności sprawdzających, to w sposób niewłaściwy uznał, że nie jest właściwy do załatwienia przedmiotowego wniosku. Podsumowując podjęte przez PINB działania powinny doprowadzić do podjęcia stosownych działań proceduralnych zmierzających do załatwienia wniosku do niego skierowanego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. wskazał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. jako właściwy organ właściwy w sprawie.