II OW 42/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.), Sędzia del. NSA Janina Kosowska, po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy Kołobrzeg z 27 marca 2019 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wójtem Gminy Kołobrzeg a Dyrektorem Zarządu Zlewni w Koszalinie – Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie przez wskazanie organu właściwego w sprawie dotyczącej uszkodzenia drenażu postanawia: wskazać Dyrektora Zarządu Zlewni w Koszalinie – Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie jako organ właściwy w sprawie.

Pismem z 27 marca 2019 r. Wójt Gminy Kołobrzeg wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego przez wskazanie Dyrektora Zarządu Zlewni w Koszalinie jako organu właściwego do załatwienia sprawy dotyczącej uszkodzenia drenażu na terenie działki nr ewid. [...]. W uzasadnieniu wniosku Wójt Gminy Kołobrzeg wyjaśnił, że wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie wpłynął 16 grudnia 2017 r. Wójt Gminy Kołobrzeg przekazał wniosek do załatwienia Dyrektorowi Zarządu Zlewni w Koszalinie, powołując się na art. 191 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566 ze zm. – dalej jako "Prawo wodne z 2017 r."), która weszła w życie 1 stycznia 2018 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w Koszalinie zwrócił akta Wójtowi Gminy Kołobrzeg, wskazując, że art. 195 ust. 1 Prawa wodnego z 2017 r. nie znajduje w tej sprawie zastosowanie w związku z utratą funkcji przez urządzenie wodne. W odpowiedzi na wniosek Dyrektor Zarządu Zlewni w Koszalinie wniósł o wskazanie Wójta Gminy Kołobrzeg jako organu właściwego w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Z dniem 1 stycznia 2018 r. weszła w życie ustawa z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, która w art. 573 uchyliła dotychczas obowiązującą ustawę z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1121 ze zm. – dalej jako "Prawo wodne z 2001 r."). Jak wynika z akt sprawy postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte jeszcze podczas obowiązywania ustawy Prawo wodne z 2001 r. Oznacza to, że wbrew stanowisku obu organów pozostających w sporze, to przepisy prawa materialnego tej ustawy znajdą zastosowanie w tej sprawie, zgodnie z regułą intertemporalną z art. 545 ust. 4 ustawy Prawo wodne z 20 lipca 2017 r. Stosownie bowiem do art. 545 ust. 4 ustawy Prawo wodne z 2017 r., "do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, niewymienionych w ust. 1-3d, stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego jest Prezes Wód Polskich, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego był w tych sprawach Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej albo dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy te należy interpretować w ten sposób, że pod pojęciem "przepisów dotychczasowych" należy rozumieć przepisy prawa materialnego, a właściwość rzeczową powinno określać się według przepisu prawa obowiązującego w dacie wydania decyzji (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lipca 2015 r., II OW 54/15 i II OW 55/15 oraz z 20 lipca 2018 r. II OW 14/18). W sytuacji zmiany przepisów dotyczących właściwości organów administracji publicznej właściwym do rozpatrzenia sprawy powinien być organ, który jest uprawniony do załatwiania danego rodzaju spraw według obowiązujących aktualnie przepisów o zakresie jego działania (chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej). Przyjęcie koncepcji sukcesji uprawnień z dotychczasowych - aktualnie istniejących organów, lecz już rzeczowo lub miejscowo niewłaściwych – na nowy organ gwarantuje "podążanie“ kompetencji w ślad za nową strukturą organów i ich aktualnymi zadaniami. Akceptacja tego stanowiska ma zalety praktyczne, wyznacza bowiem organ właściwy również w sytuacji likwidacji organu dotychczas właściwego w sprawie (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 listopada 2015 r., II OW 101/15). Organy pozostające w sporze wskazują na zastosowanie w tej sprawie art. 191 ust. 1 Prawa wodnego z 2017 r. lub art. 243 ust. 3 tej ustawy. Zastosowanie pierwszego z tych przepisów uzasadniałoby właściwość Dyrektora Zarządu Zlewni w Koszalinie, natomiast drugiego z nich Wójta Gminy Kołobrzeg. Mając na uwadze wcześniejsze rozważania, stwierdzić jednak należy, że zastosowanie w tej sprawie będą miały przepisy Prawa wodnego z 2001 r., a więc art. 64b i art. 29 tej ustawy, które stanowiły odpowiednik wskazanych przez organy art. 191 ust. 1 Prawa wodnego z 2017 r. i art. 243 ust. 3 tej ustawy. W konsekwencji konieczna jest ocena prawna relacji przepisów art. 29 oraz art. 64b Prawa wodnego z 2001 r. Norma art. 29 ust. 1 ustawy Prawo wodne z 2001 r. stanowi, że właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich (pkt 1) oraz odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie (pkt 2). Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (art. 29 ust. 2). Ponadto, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne). Natomiast zgodnie z art. 64b Prawa wodnego z 2001 r., w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, powodującego zmianę jego funkcji lub szkodliwe oddziaływanie na grunty, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego może, w drodze decyzji, nakazać przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego lub likwidację szkód, określając warunki i termin wykonania tych czynności. Przepis art. 64b Prawa wodnego z 2001 r. stanowi lex specialis wobec art. 29 tej ustawy i jego zastosowanie będzie miało pierwszeństwo zgodnie z zasadą lex specialis derogat legi generali. W ocenie Dyrektora Zarządu Zlewni w Koszalinie, przedmiotowy teren został przeznaczony pod zabudowę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i nie jest możliwe przywrócenie poprzedniej funkcji urządzeń wodnych, a więc nie ma możliwości zastosowania art. 64b Prawa wodnego z 2001 r. (decyzja restytucyjna). Wbrew jednak temu stanowisku, to nie przyczyny nienależytego utrzymania urządzenia wodnego będą decydowały, czy w sprawie znajdzie zastosowanie art. 29 czy art. 64b Prawa wodnego z 2001 r. Przyjęcie tego rodzaju stanowiska prowadziłoby do niedopuszczalnej z punktu widzenia praworządności sytuacji, w której w każdym przypadku zniszczenie urządzenia wodnego i pozbawienie go jego funkcji, wykluczałoby podjęcie przez właściwy organ działań na podstawie art. 64b Prawa wodnego z 2001 r. (lub obecnie na podstawie art. 191 ust. 1 Prawa wodnego z 2017 r.). Decydujące znaczenie ma zatem, że przedmiotowe urządzenie nie jest należycie utrzymywane w rozumieniu art. 64 ust. 1 Prawa wodnego z 2001 r., co uzasadnia zastosowanie w tej sprawie art. 64b tej ustawy. Należy mieć bowiem na uwadze, że art. 64b Prawa wodnego z 2001 r. przewiduje nie tylko możliwość nałożenia obowiązku przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego, ale również likwidację szkód. Mając zatem na uwadze, że w sprawie znajdzie zastosowanie materialnoprawna norma z art. 64b Prawa wodnego z 2001 r., ale właściwość rzeczową organu powinno określić się według przepisu prawa obowiązującego w dacie wydania decyzji, zasadnicze znaczenie dla ustalenia właściwości organu ma wskazanie organu właściwego do wydania pozwolenia wodnoprawnego dla realizacji przedmiotowych urządzeń wodnych na podstawie obowiązujących obecnie przepisów Prawa wodnego z 2017 r. Rowy melioracyjne, drenaże oraz rurociągi są urządzeniami wodnymi, których wykonanie wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego (art. 197 ust. 1 pkt 1-3 w związku z art. 389 pkt 6 Prawa wodnego z 2017 r.). Organy właściwe do wydania pozwolenia wodnoprawnego zostały wskazane w art. 397 ustawy Prawo wodne z 2017 r. Organem właściwym w sprawie pozwoleń wodnoprawnych wydawanych na wniosek podmiotu innego niż Wody Polskie, jest właściwy miejscowo dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej (art. 397 ust. 3 pkt 1 lit. a), c) i d)). Ustawodawca szczegółowo przedstawił przypadki, w których organ ten jest kompetentny do wydania pozwolenia wodnoprawnego, ale żaden z tych przypadków nie dotyczy realizacji przedmiotowych urządzeń wodnych. We wszystkich innych przypadkach organem właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego jest dyrektor zarządu zlewni Wód Polskich, co wynika z art. 397 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 240 ust. 4 pkt 1 lit. b) Prawa wodnego z 2017 r. Oznacza to, że na podstawie obowiązujących obecnie przepisów organem właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego dla przedmiotowych urządzeń wodnych, wobec których ma zostać wydana decyzja z art. 64b Prawa wodnego z 2001 r., jest właściwy miejscowo dyrektor zarządu zlewni Wód Polskich, a więc w tym przypadku Dyrektor Zarządu Zlewni w Koszalinie. Z tych względów i na podstawie na podstawie art. 15 § 2 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.