II OW 37/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska /spr./ Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Starosty Bydgoskiego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą Bydgoskim a Marszałkiem Województwa Kujawsko-Pomorskiego poprzez wskazanie organu właściwego do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy postanawia: wskazać Starostę Bydgoskiego jako organ właściwy do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Wnioskiem z dnia 12 marca 2014 r. Starosta Bydgoski wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Marszałkiem Województwa Kujawsko-Pomorskiego w Toruniu poprzez wskazanie Marszałka jako organu właściwego do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 53 ust. 4 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) dla inwestycji polegającej na budowie pięciu hal namiotowych, budynku gospodarczego na sprzęt porządkowy, budynku socjalno-sanitarnego, zjazdów z ul. M. D. oraz wykonania utwardzenia dla punktu zbierania, przeładunku odpadów komunalnych zebranych i magazynowanych selektywnie, przeznaczonych do dalszego transportu i odzysku lub składowania na nieruchomości gminnej o numerze ewidencyjnym [...] w miejscowości K., gm. K. W uzasadnieniu wniosku Starosta Bydgoski wskazał, że Burmistrz Koronowa w dniu 28 stycznia 2014 r. wystąpił do Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego, jako organu administracji geologicznej, o uzgodnienie w trybie art. 53 ust. 4 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym dla wskazanej wyżej inwestycji. Pismem z dnia 17 lutego 2014 r. Marszałek przekazał ten wniosek do rozpoznania Staroście Bydgoskiemu. W ocenie Starosty Bydgoskiego, w art. 161 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U.2011.163.981 ze zm.) w sposób enumeratywny wskazany został zakres kompetencji starosty jako organu administracji geologicznej. W żadnym z wymienionych zadań przypisanych staroście nie jest wskazane uzgadnianie decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi. Przepis art. 161 ust. 2 pkt 3 powołanej ustawy jest sformułowany precyzyjnie i odnosi się jedynie do badań geologiczno-inżynierskich wykonywanych dla potrzeb zagospodarowania przestrzennego gmin i warunków posadowienia obiektów budowlanych. Zatem utożsamianie zatwierdzania projektów robót geologicznych i dokumentacji geologicznych dla wskazanych wyżej potrzeb z uzgodnieniami wydawanymi na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest błędne. Czym innym jest bowiem wykonywanie prac geologicznych i ich zatwierdzanie, a czym innym jest zajęcie stanowiska przez właściwy organ administracji geologicznej, który niewątpliwie, przygotowując treść uzgodnienia może skorzystać z dostępnej dokumentacji geologicznej, niekoniecznie jednak musi być organem, który tę dokumentację zatwierdził. Zwłaszcza, że zgodnie z art. 94 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 powołanej ustawy organ administracji geologicznej, który zatwierdził lub przyjął jakąkolwiek dokumentację geologiczną, przekazuje po jednym egzemplarzu pozostałym właściwym miejscowo organom administracji geologicznej. Starosta podkreślił również, że art. 161 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego wskazuje marszałka jako organ administracji geologicznej I instancji, nie wyszczególniając jego zadań. Natomiast zadania starosty oraz ministra w tym zakresie zostały enumeratywnie wymienione w ustawie, zatem zadania niewymienione wprost - jako zadania przypisane staroście lub ministrowi - należą do kompetencji marszałka województwa. Potwierdza to stanowisko Ministra Środowiska zawarte w piśmie z dnia 3 lutego 2012 r. Starosta Bydgoski na poparcie swojego stanowiska powołał się na postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego wydane w sprawach o sygn. akt II OW 63/12, II OW 59/12, II OW 20/12, II OW 60/12, II OW 83/12. W odpowiedzi na wniosek Marszałek Województwa Kujawsko-Pomorskiego wniósł o uznanie Starosty Bydgoskiego za organ właściwy w tej sprawie, powołując się na postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2012 r., II OW 132/12 oraz na podobne postanowienia wydane w sprawach o sygn. akt II OW 24/12, II OW 26/12, II OW 28/12, II OW 39/12, II OW 143/12. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne i spory o właściwość, o których mowa w art. 4 p.p.s.a. Spór w niniejszej sprawie dotyczy wskazania organu właściwego do uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych (w treści wniosku błędnie wskazano, iż jest to decyzja o warunkach zabudowy). Zgodnie z art. 17 pkt. 6 lit. a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647) wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego występuje o opinie o projekcie planu m.in. do właściwych organów administracji geologicznej w zakresie terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. Podobnie przepisy art. 53 ust. 4 pkt. 5 oraz 60 ust. 1 tej ustawy nakładają na organy właściwe do wydania decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego oraz decyzji o ustaleniu warunków zabudowy obowiązek uzgodnienia tych decyzji z właściwym organem administracji geologicznej w zakresie terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określa, który z organów administracji geologicznej jest właściwy do dokonania tych uzgodnień w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. W myśl art. 161 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U.2011.163.981 ze zm.) organem administracji geologicznej pierwszej instancji jest marszałek województwa, z wyjątkiem spraw określonych w ust. 2 i 3. Zgodnie z art. 161 ust. 2 pkt 3 tej ustawy do starosty, jako organu administracji geologicznej pierwszej instancji, należą sprawy związane z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi, dotyczące między innymi badań geologiczno-inżynierskich wykonywanych na potrzeby zagospodarowania przestrzennego gminy oraz warunków posadowienia obiektów budowlanych. Przepis art. 91 tej ustawy wyraźnie wskazuje na cel sporządzenia dokumentacji geologiczno-inżynierskiej. Tym celem jest określenie warunków geologiczno-inżynierskich na potrzeby między innymi zagospodarowania przestrzennego i posadowienia obiektów budowlanych. Analiza powołanych przepisów ustawy - Prawo geologiczne i górnicze wyraźnie wskazuje, że wyspecjalizowanym organem w zakresie spraw geologiczno-inżynierskich związanych z zagospodarowaniem przestrzennym i posadowieniem obiektów budowlanych jest starosta jako organ administracji geologicznej I instancji. Również art. 110a ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm.) wskazuje starostę jako organ właściwy do prowadzenia obserwacji terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenów, na których występują te ruchy. Starosta prowadzi także rejestr zawierający informację o tych terenach. Informacje, jakie powinien zawierać taki rejestr określa rozporządzenie Ministra Środowiska z 20 czerwca 2007 r. w sprawie informacji dotyczących ruchów masowych ziemi (Dz. U. Nr 121, poz.840). W ustawie z 11 sierpnia 2001 r. o szczegółowych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu (Dz. U. Nr 84, poz. 906 ze zm.) w art. 13d ust. 6 pkt 3a wyraźnie ustawodawca wskazał starostę jako organ właściwy do zaopiniowania projektu miejscowego planu odbudowy obiektów budowlanych uszkodzonych lub zniszczonych w wyniku osunięcia ziemi w zakresie zagospodarowania terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenów, na których występują te ruchy. Instytucja uzgodnienia ma na celu uzyskanie stanowiska oraz wskazania warunków wyspecjalizowanego organu w danej dziedzinie w sprawie realizacji planowanych inwestycji. Zatem uzgodnienia powinien dokonywać wyspecjalizowany organ w danej dziedzinie. Takim organem w przedmiotowej sprawie niewątpliwie jest starosta, który zatwierdza projekty robót geologicznych oraz dokumentacji geologicznej dotyczących badań geologiczno-inżynierskich na potrzeby zagospodarowania przestrzennego gminy oraz warunków posadowienia obiektów budowlanych, prowadzi dokumentację w tym zakresie, prowadzi również rejestr informacji o terenach zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenów na których występują te ruchy, opiniuje projekty miejscowych planów odbudowy obiektów zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku osunięcia ziemi. Organ ten posiada zatem pełną informację dotyczącą zarówno obszarów osuwiskowych, jak i warunków geologiczno-inżynierskich podłoża, na którym planowana jest realizacja obiektów budowlanych. Nie ulega zatem wątpliwości, iż uzgodnienie projektu decyzji dotyczącej warunków zabudowy lub lokalizacji inwestycji celu publicznego (wydawanej na obszarze nieobjętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego) odnosi się do zakresu "warunków posadowienia obiektów budowlanych", o których mowa w wyżej wymienionym przepisie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze. Należy zauważyć, że przepisy dotyczące właściwości powinny być jasne i proste. W niniejszej sprawie treść art. 161 Prawa geologicznego i górniczego budzi istotne wątpliwości interpretacyjne. Z tego względu konieczne było odwołanie się do wykładni systemowej i celowościowej. Analiza treści tego przepisu przy uwzględnieniu wykładni systemowej i celowościowej prowadzi do wniosku, że zapis art. 161 ust. 2 pkt 3 tej ustawy należy traktować jako przepis kompetencyjny dla starosty również w sprawach uzgodnień projektów decyzji o warunkach zabudowy. Z przedstawionych wyżej przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a rozstrzygnął przedmiotowy spór o właściwość, wskazując Starostę Bydgoskiego, jako organ właściwy do uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym dla przedmiotowej inwestycji.