II OW 240/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur /sprawozdawca/ Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2019 r na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą [...] a Dyrektorem Zarządu Zlewni w W. – Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku o zmianę decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego postanawia: wskazać Dyrektora Zarządu Zlewni w W. – Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie jako organ właściwy w sprawie.

Pismem z dnia 11 grudnia 2018 r. Starosta [...] zwrócił się z wnioskiem do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Dyrektorem Zarządu Zlewni w W. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie poprzez wskazanie ww. Dyrektora Zarządu Zlewni jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku A. Sp. z o. o. o zmianę decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. udzielającej pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie do rzeki W. wylotem o średnicy 800 mm na działce nr ew. [...] obręb [...], gmina Ł. na lewym brzegu rzeki w km [...] jej biegu ścieków komunalnych stanowiących mieszaninę oczyszczonych ścieków komunalnych z miejskiej oczyszczalni ścieków w Ł. oraz oczyszczonych wód opadowych i roztopowych z oczyszczalni wód opadowych i roztopowych w Ł. W uzasadnieniu wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego organ wyjaśnił, że pismem z dnia 31 lipca 2018 r. A. Sp. z o. o. wystąpiła do Dyrektora Zarządu Zlewni w W. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie o zmianę ww. decyzji wydanej przez Starostę [...]. Podanie to zostało przekazane pismem z dnia 26 listopada 2018 r. Staroście [...] jako organowi właściwemu z powołaniem się przez Dyrektora Zarządu Zlewni na argumentację wskazującą, że organ, który wydał pozwolenie wodnoprawne, powinien rozpatrzeć również wniosek o jego zmianę, albowiem taką regułę kształtującą właściwość rzeczową przewiduje art. 155 k.p.a. Starosta [...] nie zgodził się ze stanowiskiem Dyrektora Zarządu Zlewni w W. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, wskazując, że w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017 roku - Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r. poz. 2268) z dniem 1 stycznia 2018 r. Starosta przestał być organem właściwym do wydawania pozwoleń wodnoprawnych. Obecnie organem właściwym w sprawach zgód wodnoprawnych (w tym pozwoleń wodnoprawnych) jest właściwy organ Wód Polskich (art. 397 ust. 1 i ust. 3 pkt 2 ustawy - Prawo wodne). Właściwym w sprawie pozwoleń wodnoprawnych na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w ilości przekraczającej łącznie 5 m3 na dobę jest dyrektor zarządu zlewni Wód Polskich. Wniosek Spółki o zmianę pozwolenia wodnoprawnego udzielonego przez Starostę [...] wpłynął do Dyrektora Zarządu Zlewni w W. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie w dniu 6 sierpnia 2018 r. tj. w dacie obowiązywania ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne. Starosta [...] zwrócił jednocześnie uwagę na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2011 r. sygn. II OW 29/11, w którym Sąd przyjął, że w przypadku, kiedy od czasu wydania decyzji, która ma być zmieniona w trybie art. 155 k.p.a., zmienił się stan prawny i uległa zmianie właściwość organów, organem właściwym do rozpatrzenia wniosku jest organ, który aktualnie jest organem I instancji w danej sprawie. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Dyrektor Zarządu Zlewni w W. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie stwierdził, że Starosta [...] powinien został wskazany jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku A. Sp. z o. o., ponieważ zmiana właściwości organów wynikająca z wejścia w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne nie wpływa na zmianę właściwości organu upoważnionego do zmiany wydanego pozwolenia wodnoprawnego w trybie art. 155 k.p.a. Organ powołał się na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w postanowieniu z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. II OW 27/17, w którym Sąd wskazał, że organ właściwy do zmiany decyzji na podstawie art. 155 k.p.a., w razie zmiany przepisów o właściwości, powinien zostać ustalony na podstawie przepisów dotychczasowych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie okolicznościami niespornymi pozostaje, po pierwsze, to, że organ, który zwrócił się o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, tj. Starosta [...], zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie orzekania był organem właściwym do udzielenia pozwolenia wodnoprawnego objętego żądaniem zmiany, po drugie, że przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne dokonały zmiany w zakresie właściwości rzeczowej organów upoważnionych do udzielania pozwoleń wodnoprawnych, po trzecie, że wniosek o zmianę pozwolenia wodnoprawnego zostało złożony po dniu 1 stycznia 2018 r., a zatem po wejściu w życie wskazanego wyżej aktu prawnego, po czwarte wreszcie, że przepisy przejściowe ustawy z dnia 20 lipca 2017 roku - Prawo wodne nie zawierają postanowień o charakterze lex specialis określających właściwość organu w sprawach zmiany ostatecznych pozwoleń wodnoprawnych wydanych na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy. Wzgląd na powyższe, w szczególności na ten ostatni wniosek determinuje uznanie, że określenie organu właściwego do zmiany pozwolenia wodnoprawnego wydanego na podstawie przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121) powinno nastąpić w oparciu o reguły ogólne wyznaczania właściwości organu administracji publicznej, z tym że – wbrew stanowisku Dyrektora Zarządu Zlewni w W. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie – podstawą prawną takiego działania nie może pozostawać oparcie się wyłącznie na treści art. 155 k.p.a., przyjmującego, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał. Analizując treść ww. przepisu nie można poprzestać jedynie na językowej wykładni zwrotu " organ administracji publicznej, który ją wydał". Wykładnia art. 155 k.p.a. nie może bowiem sprowadzać się do odwołania wyłącznie do wąsko rozumianego kryterium podmiotowego, jeżeli posłużenie się nim pozostawać będzie w oderwaniu od przepisów ustrojowych wprowadzających zmiany w strukturze administracji publicznej. Dokonując interpretacji przywołanego przepisu konieczne jest uwzględnienie wynikającego z art. 19 k.p.a. obowiązku przestrzegania właściwości rzeczowej przez organy administracji publicznej w każdym stadium postępowania administracyjnego oraz skutków naruszenia tej właściwości określonych w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, zgodnie z którym kompetencja organu, który wydał decyzję, do jej zmiany opiera się na założeniu, że w tego rodzaju sprawie charakter zgłaszanego przez stronę żądania jest zasadniczo tego rodzaju, iż wypowiedzieć się co do dalszego obowiązywania aktu powinien ten sam organ, który załatwił sprawę. Założenia tego nie można jednakże odczytywać w sposób sztywny, a zatem taki, który zakłada, że kompetencja do załatwienia wskazanej sprawy administracyjnej przynależy do organu, który załatwił sprawę co do istoty, niezależnie od wprowadzanych przez ustawodawcę zmian w zakresie właściwości rzeczowej w tego rodzaju sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje z tego względu, że charakter i zakres weryfikacji, której podlega decyzja objęta żądaniem jej zmiany w trybie art. 155 k.p.a. powinny prowadzić do przeniesienia właściwości do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zainicjowanej wnioskiem strony na organ, który w świetle obowiązujących w dacie jego wniesienia przepisów określających zakres jego działania, jest organem właściwym do orzekania w tej kategorii spraw. Powoduje to, że w rozpoznawanej sprawie organem właściwym do rozpoznania wniosku o zmianę udzielonego pozwolenia wodnoprawnego, złożonego po wejściu w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017 roku - Prawo wodne, pozostaje Dyrektor Zarządu Zlewni w W. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, a nie Starosta [...] (art. 397 ust. 3 pkt 2 ustawy). Naczelny Sąd Administracyjny przyznaje, że analizowana kwestia w dotychczasowym orzecznictwie tego Sądu nie była ujmowana całkowicie jednolicie, co znajduje bezpośrednie potwierdzenie w powołanej przez Dyrektora Zarządu Zlewni linii orzeczniczej, w której użytemu przez ustawodawcę sformułowaniu "organ administracji publicznej, który ją wydał" (art. 155 k.p.a.) było nadawane w niektórych orzeczeniach sądowych ścisłe, językowe znaczenie. Taki kierunek wykładni powinien zostać jednakże zakwestionowany jako nieodpowiadający charakterowi prawnemu instytucji zmiany lub uchylenia decyzji (art. 154-155 k.p.a.), co znajduje potwierdzenie w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 14 lutego 2019 r. sygn. II OW 214/18; postanowienie NSA z dnia 18 grudnia 2018 r. sygn. II OW 103/18; postanowienie NSA z dnia 19 grudnia 2017 r. II OW 113/17), które Sąd w składzie rozpoznającym niniejszy wniosek w pełni aprobuje. Akceptację tego stanowiska należy uzupełnić wyjaśnieniem, że również w sprawach wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną merytoryczny charakter ponownego orzekania przez organ skutkuje tym, że w sytuacji zmiany przepisów dotyczących właściwości organów właściwym do wznowienia postępowania powinien być organ, który jest uprawniony do rozstrzygania danego rodzaju spraw według obowiązujących aktualnie przepisów o zakresie jego działania. Wobec sukcesji uprawnień jednego organu na drugi, zwrot "organ, który w sprawie wydał decyzję w ostatniej instancji", którym posłużył się ustawodawca w art. 150 § 1 k.p.a. powinien w tym przypadku podlegać stosownej interpretacji adaptacyjnej (por. postanowienie NSA z dnia 27 listopada 2015 r. sygn. II OW 101/15). Z tych względów na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Dyrektora Zarządu Zlewni w W. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie jako organ właściwy w sprawie.