II OW 234/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w [...] a Starostą [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku U. B. o udzielenie pozwolenia na budowę przyłącza gazowego i wewnętrznej instalacji gazowej postanawia: oddalić wniosek.

Pismem z dnia [...] listopada 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zwrócił się z wnioskiem do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego (błędnie określonego mianem "sporu o właściwość") pomiędzy nim a Starostą [...] poprzez wskazanie ww. Starosty jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku U. B. o udzielenie pozwolenia na budowę przyłącza gazowego i wewnętrznej instalacji gazowej w budynku położonym na działce nr ew. [...] w [...]. W uzasadnieniu wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego organ nadzoru budowlanego wyjaśnił, że pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. U. B. wystąpiła do Starosty [...] z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę dotyczącego wskazanego wyżej zamierzenia inwestycyjnego. Do wniosku został załączony projekt budowlany oraz wymagane prawem załączniki. Wniosek ten Starosta [...] przekazał pismem z dnia [...] października 2018 r., Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] jako organowi właściwemu do jego rozpoznania, niemniej działanie takie organ nadzoru budowlanego uznaje za wadliwe, albowiem Starosta [...], jako organ pierwszej instancji administracji architektoniczno-budowlanej pozostaje organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o pozwolenie na budowę przyłącza gazowego i wewnętrznej instalacji gazowej. Powyższego nie zmienia to, że budynek mieszkalny położony na działce nr ew. [...] jest realizowany w oparciu o projekt zamienny zatwierdzony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., w której nałożono na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku po jego realizacji. W odpowiedzi na wniosek Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Starosta [...] zakwestionował prawidłowość stanowiska, na jakim się oparł organ nadzoru budowlanego. Starosta [...] wskazał, że decyzja zatwierdzająca zamienny projekt budowlany, udzielająca U. B. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych i nakładająca obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] zastąpiła wcześniej uchyloną w trybie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego decyzję o pozwoleniu na budowę. Wyeliminowanie z obiegu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę - w ocenie uczestnika - trwale pozbawia organ architektoniczno-budowlany kompetencji do prowadzenia w trybie art. 36a ust. 1 prawa budowlanego postępowania w sprawie zmiany pozwolenia na budowę. Starosta [...] stoi bowiem na stanowisku, że wniosek inwestora z dnia [...] sierpnia 2018 r. należy traktować jako wniosek o zmianę decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wydanej w trybie art. 51 ustawy - Prawo budowlane. Zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego przez organ nadzoru budowlanego w oparciu o wskazany przepis nie skutkuje pozbawieniem inwestora możliwości modyfikacji przyjętych rozwiązań bądź przyjęcia nowych rozwiązań. Zmiany takie podlegają jednakże usankcjonowaniu poprzez zmianę decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). W jednolitym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia kwestii związanej z określeniem organu właściwego do załatwienia sprawy ma poczynienie właściwych ustaleń odnoszących się do jej przedmiotu. Jedynie jednoznaczne określenie przedmiotu postępowania i ustalenie przez organy stanu faktycznego w sprawie objętej wnioskiem może być bowiem podstawą powstania sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego. O tego rodzaju sporze można jednocześnie mówić wyłącznie w sytuacji, kiedy istnieje pomiędzy organami rozbieżność stanowisk co do zakresu ich kompetencji w odniesieniu do tej samej sprawy administracyjnej (por. postanowienie NSA z 10 marca 2006 r. sygn. II OW 84/05; postanowienie NSA z 5 kwietnia 2011 r. sygn. II OW 13/11). Trudno za spór kompetencyjny lub spór o właściwość uznawać bowiem sytuację, gdy dwa organy, żądając wskazania organu właściwego, odnoszą się w rzeczywistości do dwu różnych spraw, odmiennie rozumiejąc ich istotę. W takiej sytuacji zaistniały pomiędzy organami spór ma charakter jedynie pozorny, albowiem nie dotyczy on z zasady rozbieżnych stanowisk odnośnie do przypisanych tymże organom kompetencji, ale istnienia odmienności ocen w zakresie podstawy materialnoprawnej działania każdego z organów (por. postanowienie NSA z 9 marca 2010 r. sygn. I OW 208/09; postanowienie NSA z 9 kwietnia 2015 r. sygn. I OW 228/14). W rozpoznawanej sprawie oba organy są przeświadczone, że pozostają w sporze kompetencyjnym o charakterze negatywnym, niemniej w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zapatrywania takiego nie sposób podzielić. Jest to wynikiem uznania, że występując o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego organy w niewystarczający sposób oceniły, jakie znaczenie dla przedmiotu sprawy, a w dalszej kolejności – dla określenia właściwości rzeczowej organu ma treść wniosku złożonego przez inwestora o wydanie pozwolenia na budowę. Przypomnieć bowiem trzeba, że w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, to strona określa zakres swojego żądania, a tym samym i przedmiot inicjowanego postępowania, co nie należy do sfery uznania organu administracji publicznej. W przypadku powzięcia wątpliwości co do intencji strony lub dostrzegając przeszkody do rozpoznania wniosku zgodnie ze zgłoszonym żądaniem organ jest władny wystąpić do strony o sprecyzowanie wniosku lub też wypowiedzenie się, czy strona tenże wniosek podtrzymuje. Nie jest natomiast uprawniony do oznaczenia przedmiotu sprawy w sposób odmienny aniżeli uczyniła to strona postępowania, gdy jej wolą jest uzyskanie od organu wiążącej odpowiedzi w formie procesowej odnośnie do przyznania jej określonego uprawnienia. Jeżeli kierować się wskazaną wyżej zasadą, to nie powinno budzić w niniejszej sprawie wątpliwości, po pierwsze, to, że U. B. ze swoim wnioskiem wystąpiła do Starosty [...], a nie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], po drugie zaś to, że żądanie dotyczyło udzielenia pozwolenia na budowę przyłącza gazowego i wewnętrznej instalacji gazowej. Niesporne pozostaje także to, że organ, który skierował wniosek do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, co do zasady nie kwestionuje tego, iż pozostaje właściwy rzeczowo i miejscowo do prowadzenia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego realizowanego na terenie działki nr ew. [...] w [...]. Istota sporu zaistniałego w niniejszej sprawie wynika wyłącznie ze stanowiska Starosty [...] negującego dopuszczalność udzielenia pozwolenia na budowę obejmującego zgodę na wykonywanie robót budowlanych w obiekcie budowlanym, dla którego w trybie postępowania naprawczego organ nadzoru budowlanego zatwierdził projekt budowlany zamienny z obowiązkiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Oparcie się na powyższym poglądzie przez organ rozpoznający wniosek strony inicjujący postępowanie administracyjne nie oznacza jednakże powstania sporu kompetencyjnego, gdyż jego zaistnienie nie jest możliwe w przypadku, gdy organ uznaje swoją właściwość w sprawie, niemniej przyjmuje, że nie może zostać ona załatwiona zgodnie z wolą strony (inwestora), ponieważ wykładnia relewantnych przepisów ustawy – Prawo budowlane nie zezwala na udzielenia wnioskowanego pozwolenia na budowę. Zamiast pozostawać w sporze organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien dać wyraz swojemu zapatrywaniu w decyzji kończącej postępowanie, która mogłaby podlegać weryfikacji w trakcie kontroli instancyjnej i sądowej przed sądem administracyjnym po wniesieniu skargi przez stronę (inwestora). Uwzględnienie powyższego prowadzi do wniosku, że w sprawie nie zaistniał spór kompetencyjny, co nakazywało z braku przesłanek z art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 p.p.s.a. wniosek o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego oddalić.