II OW 17/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 26 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty Wejherowskiego z dnia 26 maja 2023 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą Wejherowskim a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Wejherowie w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku o przeprowadzenie kontroli prowadzonych robót budowlanych postanawia: oddalić wniosek

H. S. A. z siedzibą w W. wnioskiem z 24 kwietnia 2023 r. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wejherowie (dalej PINB w Wejherowie) o przeprowadzenie kontroli na budowie i wydanie decyzji o wstrzymaniu prac budowlanych w stosunku do inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych, jednego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługowa, zbiornika ppoż., drogi wewnętrznej oraz zewnętrznej instalacji kanalizacji deszczowej wraz ze zbiornikiem na wody opadowe na dz. Nr [...] i [...] w R., prowadzonej przez O. Sp. j. z siedzibą w G. na podstawie pozwolenia na budowę Starosty Wejherowskiego z 7 marca 2022 r. nr AB.6740.10.193.2021.5, w stosunku do którego decyzją Wojewody Pomorskiego z 24 marca 2023 r. (WI-I.7840.4.39.2022.GM) stwierdzono nieważność a postanowieniem z tej samej daty Wojewoda wstrzymał wykonanie decyzji Starosty, bowiem na ww. terenie nadal prowadzone są prace budowlane bez wymaganych pozwoleń. Do wniosku dołączono zdjęcie tablicy budowy i zdjęcia pracowników na budowie w dniach 18, 20 i 21 kwietnia. PINB w Wejherowie zawiadomieniem z 28 kwietnia 2023 r. nr PINB-X-7140/5/2023 na podstawie art. 65 § 1 K.p.a., art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1, art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przekazał powyższy wniosek według właściwości do Starostwa Powiatowego w Wejherowie Wydział Budownictwa i Nieruchomości Referat Architektury i Budownictwa. Jako podstawę prawną wskazał art. 37 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że w przypadku stwierdzenia nieważności albo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę – rozpoczęcie robót lub ich wznowienie może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Stwierdził, że nie mają tu zastosowania przepisy art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane. Do kompetencji PINB nie należą sprawy związane z wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Starosta Wejherowski nie podzielił stanowiska PINB w Wejherowie i na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) 26 maja 2023 r. wystąpił do NSA z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a PINB w Wejherowie odnośnie do rozpoznania ww. wniosku H. S. A. z siedzibą w W.. Starosta wskazał, że decyzja Wojewody Pomorskiego stwierdzająca nieważność decyzji Starosty Wejherowskiego z 7 marca 2023 r. o pozwoleniu na budowę nie jest ostateczna, gdyż inwestor wniósł odwołanie, które dotąd nie zostało rozpatrzone. Starosta stwierdził, że organ nadzoru nie wskazał podstawy prawnej, z której wynikałaby właściwość Starosty w przedmiotowej sprawie. W jego ocenie przekazanie wniosku było nieprawidłowe, bowiem nie ma on kompetencji do kontroli prowadzonych robót budowlanych. Przywołując treść art. 84 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane i art. 84a ust. 1 pkt 1 tej ustawy wskazał na właściwość PINB do kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. Starosta zauważył, że przekazany do niego wniosek nie pochodzi od inwestora, lecz od podmiotu trzeciego, nie dotyczy on wydania pozwolenia na dokończenie robót budowlanych, lecz przeprowadzenia kontroli prowadzonych robót budowlanych. Wobec tego nie budzi wątpliwości, ze właściwym jest organ nadzoru budowlanego. PINB w Wejherowie nie zajął stanowiska na przesłany mu wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość – doręczony 5 lipca 2023 r. Podobny wniosek pochodzący od osoby fizycznej także stał się przedmiotem sporu o właściwość pomiędzy tymi organami i jest rozpatrywany przez NSA w sprawie sygn. akt II OW 18/23. W tej sprawie PINB w Wejherowie ustosunkował się do wniosku Starosty o rozstrzygnięcie sporu o właściwość. W piśmie z 3 sierpnia 2023 r. znak: PINB-X-7140/5/2023 wskazuje na wniosek M. O. o przeprowadzenie kontroli robót budowlanych prowadzonych przez O. Sp. j., co do których stwierdzono nieważność pozwolenia na budowę. PINB informuje, że przekazał ten wniosek według właściwości Staroście Wejherowskiemu wskazując art. 37 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Następnie PINB w Wejherowie relacjonuje, że 15 maja 2023 r. przeprowadził czynności kontrolne w sprawie realizacji robót budowlanych na działkach nr [...], [...] obręb [...] w R., polegających na budowie trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych, jednego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez Starostę Wejherowskiego nr AB.6740.10.193.2021.5 z dnia 07.03.2022 roku, która została unieważniona decyzją Wojewody Pomorskiego nr WI-1.7840.4,39.2022.GM z dnia 24.03.2023 roku, od której inwestor wniósł odwołanie. W dniu 24.03.2023 roku Wojewoda Pomorski postanowieniem wstrzymał wykonanie przedmiotowej decyzji. Wojewoda informuje, że w dniu kontroli inwestor O. Sp. J. prowadził roboty wykończeniowe, polegające m.in. na szlifowaniu tynków gipsowych oraz układaniu płytek ceramicznych na klatkach schodowych. Podczas czynności kontrolnych stwierdzono również, iż inwestor zrealizował obiekty budowlane z odstępstwami od zatwierdzonego projektu. Na dzień kontroli obiekty zrealizowane były na etapie stanu surowego zamkniętego wraz z wykonaniem wewnętrznych instalacji. Do wykonania zgodnie z zakresem wydanego pozwolenia na budowę pozostały roboty związane z zagospodarowaniem terenu, w tym wykonanie ciągów pieszo-jezdnych, miejsc postojowych oraz miejsc na gromadzenie odpadów, montaż dźwigów osobowych, instalacja balustrad zewnętrznych na balkonach i wewnętrznych na klatkach schodowych oraz roboty wykończeniowe wewnętrzne, polegające m.in. na wykonaniu okładzin podłóg i ścian, montaż stolarki drzwiowej wewnętrznej, armatury sanitarnej i osprzętu elektrycznego. Dalej organ nadzoru relacjonuje, że 16 maja 2023 r. do organu wpłynęło pismo inwestora, w który informuje, iż na terenie budowy rozpoczęto prace mające na celu zabezpieczenie planu (powinno być placu) budowy i wykonanych robót budowlanych w obiektach. W piśmie pokontrolnym z 18 maja 2023 r. organ wskazał, iż inwestor realizował prace wykończeniowe wewnątrz budynków, a nie zabezpieczające. PINB stwierdza, że Główny inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 20 czerwca 2023 r. znak DOR.7110.44.2023.ACK uchylił decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 24 marca 2023 roku, znak WI-I.7840.4.39.2022.GM i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Wejherowskiego z dnia 7 marca 2022 roku, nr AB.6740.10.193.2021.5. Postanowieniem z dnia 28 czerwca 2023 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia 7 marca 2022 roku (powinno być 24 marca 2023 r.), znak WI-I.7840.4.39.2022.GM, wstrzymujące wykonanie decyzji Starosty Wejherowskiego z dnia 7 marca 2022 roku, nr AB.6740.10.193.2021.5. Mając na uwadze powyższe PINB w Wejherowie dokonał 30 czerwca 2023 r. wpisów w dziennikach przedmiotowych obiektów stwierdzających, iż inwestor może realizować roboty budowlane zgodnie z decyzją Starosty Wejherowskiego z 7 marca 2022 r., nr AB.6740.10.193.2021.5. Podsumowując organ nadzoru kolejny raz przywołał argumentację z zawiadomienia o przekazaniu sprawy według właściwości Staroście Wejherowskiemu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje wskazane powyżej spory w odniesieniu do załatwienia konkretnej sprawy, w której dwa organy uznają się jednocześnie za właściwe (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uznaje się za właściwy w sprawie (spór negatywny) i pod warunkiem, że jest to sprawa z zakresu administracji publicznej, w której jeden z pozostających w sporze organów jest właściwy. W niniejszej sprawie pomiędzy Starostą Wejherowskim, a PINB w Wejherowie zaistniał spór negatywny, ponieważ oba organy twierdzą, że nie są właściwe w sprawie z wniosku H. S. A. z siedzibą w W. o przeprowadzenie kontroli budowy i wstrzymanie wykonania prac budowlanych, odnośnie do której stwierdzono nieważność pozwolenia na budowę i wstrzymano wykonanie tej decyzji. W ocenie NSA, w okolicznościach sprawy spór o właściwość pomiędzy organami nie istnieje bowiem z informacji przekazanych przez PINB w Wejherowie w piśmie z dnia 3 sierpnia 2023 r. pomimo kwestionowania swojej właściwości w zakresie przeprowadzenia kontroli przedmiotowej budowy 15 maja 2023 r. przeprowadził czynności kontrolne w sprawie robót budowlanych na działkach nr [...], [...] obręb [...] w R.. Podczas kontroli poczynił określone ustalenia odnośnie do charakteru prowadzonych robót budowlanych - roboty wykończeniowe a ponadto stwierdził, ze inwestora zrealizował obiekty budowlane z odstępstwami od zatwierdzonego projektu. Obiekty zrealizowane zostały na etapie stanu surowego zamkniętego wraz z wykonaniem wewnętrznych instalacji. Organ wyszczególnił jakie prace pozostały jeszcze do wykonania do zakończenia budowy. Dodatkowo odniósł się do pisma inwestora nadesłanego 16 maja 2023 r. czyli następnego dnia po przeprowadzonej kontroli, gdzie inwestor informował, że na terenie budowy rozpoczęto prace mające na celu zabezpieczenie placu budowy i wykonanych w obiektach robót budowlanych. Organ w odpowiedzi z 18 maja 2023 r. wskazał, że inwestor realizował prace wykończeniowe wewnątrz budynków, a nie prace zabezpieczające. W związku z powyższym uznać należy, że PINB w Wejherowie wbrew zajętemu wcześniej stanowisku o swojej niewłaściwości sam uznał się za organ właściwy do przeprowadzenia kontroli prac budowlanych na przedmiotowej inwestycji gdyż kontrolę przeprowadził, a w związku z tym nie istnieje obecnie spór o to kto miałby przeprowadzić kontrolę inwestycji. Zatem wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest niezasadny i podlega oddaleniu. Co prawda organ nie wydał żadnej decyzji, w której znalazłyby odzwierciedlenie ustalenia kontroli ale nie ulega wątpliwości, że kontrolę przeprowadził. Bezczynność organu w zakresie braku decyzji można tłumaczyć tym, że toczyło się postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody Pomorskiego stwierdzającej nieważność pozwolenia na budowę i w razie jego uchylenia przez GINB i utrzymania w obrocie prawnym pozwolenia na budowę organ nadzoru nie miałby podstaw do kwestionowania legalności prowadzonych prac jeśli odpowiadały zakresowi udzielonego pozwolenia na budowę. Dopiero ostateczna decyzja GINB o stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę i utrzymaniu w mocy postanowienia o wstrzymaniu pozwolenia powodowałaby, że dalsze prowadzenie prac przez inwestora należałoby zakwalifikować jako prowadzenie robót budowalnych bez pozwolenia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. W niniejszej sprawie taka okoliczność nie miała miejsca bo decyzja stwierdzająca nieważność była przedmiotem odwołania. Co najwyżej mógłby wstrzymać postanowieniem roboty budowlane, które zostały wykonane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane) a następnie w drodze decyzji nałożyć, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 3). Mając jednocześnie na uwadze, że inwestor prowadził prace wykończeniowe gdy obowiązywało postanowienie wstrzymujące pozwolenie na budowę organ nadzoru mógł w przypadku wykonywania robót budowlanych z art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane zgodnie z art. 50a pkt 2 ustawy Prawo budowlane nakazać w drodze decyzji, rozbiórkę części obiektu budowlanego wykonanego po doręczeniu postanowienia albo doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. Abstrahując jednak od możliwych rozstrzygnięć jakie mógł podjąć PINB stwierdzić należy, że organ ten samodzielnie uznał swoją właściwość w niniejszej sprawie i przeprowadził kontrolę budowy zgodnie z wnioskiem, który stał u podstaw sporu o właściwość. Zatem wniosek Starosty Wejherowskiego w tych okolicznościach należało uznać za pozbawiony podstaw. Na marginesie wskazać należy, że właściwości Starosty nie uzasadnia wskazywany przez PINB art. 37 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Należy w tym miejscu wskazać na uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 26 listopada 2001 r. sygn. OPS 9/01, która wprawdzie dotyczy formalnie właściwości organów do wydania decyzji na wznowienie robót budowlanych w sytuacji, gdy stwierdzono istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, jednak w uzasadnieniu tego orzeczenia zajęto się także właściwością organów w przypadku wygaśnięcia pozwolenia na budowę na podstawie art. 37 ust. 2 uPb, którego skutki podobne są do stwierdzenia nieważności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dla oceny właściwości organów w tego typu sprawach istotne znaczenie ma fakt, czy roboty budowlane zostały w ogóle rozpoczęte. W przedstawionej sprawie roboty rozpoczęto. Sąd wskazał także, że z brzmienia art. 37 uPb nie można wyprowadzać wniosków dotyczących właściwości organów. O tych właściwościach decydują bowiem art. 82 ust. 1 i 83 uPb. Tylko w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych ustawodawca przewidział wydanie decyzji o wznowieniu robót budowlanych, która leży w gestii organów nadzoru budowlanego. Przepisy uPb nie przewidują żadnych kompetencji dla organu architektoniczno-budowlanego do wydania pozwolenia na budowę już po wykonaniu tych robót. Z tego wynika, że stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę gdy rozpoczęto już roboty budowlane objęte takim pozwoleniem nie daje podstaw dla wydania pozwolenia przez organy administracji-architektonicznej (Starostę) a organem właściwym do wydania decyzji na wznowienie robót budowlanych będzie organ nadzoru budowlanego. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu