II OW 144/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Miasta [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Burmistrzem Miasta [...] a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania skargi dotyczącej wykonania robót budowlanych zmieniających stosunki wodne postanawia: wskazać Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] jako organ właściwy w sprawie.

Wnioskiem z 18 października 2019 r. Burmistrz Miasta [...] zwrócił się z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między nim a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie rozpoznania skargi M. T. z dnia [...] sierpnia 2019 r. dotyczącej wykonania robót budowlanych wykonanych przez Gminę [...]. W uzasadnieniu wskazał, że pismem z [...] sierpnia 2019 r. (uzupełnionym pismem z [...] września 2019 r.) M. T. wniosła skargę do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] dotyczącą robót budowlanych wykonanych przez Gminę [...] w myśl decyzji wydanej przez Burmistrza Miasta [...] znak [...] z [...] czerwca 2016 r. w sprawie zmiany stosunków wodnych po przebudowie al. [...]. Następnie skarga ta na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. została przesłana przez PINB do Burmistrza Miasta [...], jako organu właściwego do załatwienia sprawy. Przekazując skargę PINB wyjaśnił, że przedmiotowa skarga dotyczy wadliwego wykonania przez Gminę [...] decyzji Burmistrza Miasta [...] z [...] czerwca 2016 r., która wydana była w oparciu art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne i nakazywała wykonać urządzenia zabezpieczające szkodom powstającym po przebudowie al. [...] w [...] oraz że winna być rozstrzygnięta w trybie egzekucji administracyjnej. Wyjaśnił, że postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2014 r. znak [...] Burmistrz Miasta [...] został wyznaczony jako organ zastępczy do załatwienia sprawy zmiany stosunków wodnych na gruncie będącym własnością Gminy [...] (związanej z przebudową al. [...]). Następnie [...] października 2014 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną w trakcie, której strony ustaliły, że podejmą czynności zmierzające do zawarcia ugody zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawe wodne (Dz. U. z 2015 r., poz. 469 ze zm.), jednak pomimo kilkukrotnych wezwań strony postępowania nie przedstawiły Burmistrzowi Miasta [...] projektu ugody. Burmistrz Miasta [...] decyzją z [...] marca 2015 r. stwierdził, że nie doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie. Od decyzji tej odwołanie złożyła M. T. Następnie decyzją z dnia [...] maja 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Burmistrza z [...] marca 2015 r., przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazało, że w prowadzonym postępowaniu powinien być przeprowadzony dowód z opinii biegłego. Od decyzji SKO skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Burmistrz Miasta [...]. Skarga została oddalona wyrokiem z dnia 4 grudnia 2015 r., sygn. akt I SA/G1 749/15. Decyzją z [...] czerwca 2016 r. Burmistrz Miasta orzekł, iż doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie będącym własnością Gminy [...] w związku z przebudową al. [...] w [...] oraz nakazał Gminie [...] wykonanie następujących urządzeń zapobiegających szkodom: wykonanie muru obwodowego (żelbetowego) wzdłuż zalewanej działki o rzędnej 349,90 m n.p.m. czyli 14 cm ponad krawędź niecki terenu, który zabezpieczy zalewaną działkę nr [...] zlokalizowaną przy ul. [...] w [...]; na krawędzi zmiany nawierzchni asfaltowej na tłuczniową (w górnej części ul. [...]) wykonać ściek korytkowy w celu skierowania wód z wyższych części ulicy bezpośrednio do rowu. Lokalizacja urządzeń zapobiegających szkodom określona została w załączniku nr 1 do niniejszej decyzji. Z decyzją tą nie zgodziła się Gmina [...]. Po rozpoznaniu jej odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] października 2016 r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z [...] czerwca 2015 r. Następnie ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wystąpiła Gmina [...]. Wyrokiem z 21 kwietnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w oddalił skargę. W związku z niewykonaniem przez Gminę [...] zaleceń wskazanych w ww. decyzji Burmistrz Miasta [...] wszczął postępowanie egzekucyjne w administracji. Postępowanie to poprzedzone zostało [...] grudnia 2017 r. upomnienia z pouczeniem, iż niewykonanie ww. obowiązku skutkować będzie nałożeniem grzywny w celu przymuszenia. Następnie [...] lutego 2018 r. wystawiono tytuł wykonawczy Nr [...]. W związku z uchylaniem się Gminy od realizacji obowiązku wynikającego z decyzji Burmistrz nałożył na Gminę: 1. postanowieniem z [...] lutego 2018 r. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 4500,00 zł, 2. postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r. grzywnę w wysokości 4500,00 zł, 3. postanowieniem z [...] grudnia 2018 r. grzywnę w wysokości 10000,00 zł. Grzywny nałożone postanowieniami z [...] lutego 2018 r. i [...] sierpnia 2018 r. Gmina [...] uiściła dobrowolnie, natomiast pismem z [...] czerwca 2019 r. Burmistrz Miasta [...] poinformował o wykonaniu decyzji oraz zwrócił się o umorzenie grzywny nałożonej przez Burmistrza Miasta [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r., a także wniósł o zwrot wpłaconych wcześniej grzywien. Pismami z [...] czerwca 2019 r. oraz [...] grudnia 2018 r. M. T. wystąpiła z uwagami co do rozwiązań wskazanych w przedmiotowej decyzji jak i sposobu wykonania przez Gminę [...] zaleceń wynikających z decyzji. Burmistrz Miasta [...] wskazał, że zarzuty te dotyczą jakości wykonanych robót budowlanych oraz że z przepisów art. 84 ust. 1 oraz art. 84a ust. 1 Prawa budowlanego wynika, że do zadań organów nadzoru budowlanego należy kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego, która między innymi obejmuje kontrolę zgodności wykonania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym w jego ocenie właściwy w niniejszej sprawie jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]. W odpowiedzi na wniosek Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wskazał, że wydana przez Burmistrza Miasta [...] decyzja z [...] czerwca 2016 r. zapadła w oparciu o art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne i nakazywała Gminie [...] wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom powstającym po przebudowie al. [...] w [...]. Nakaz ten nie dotyczył wykonania robót budowlanych w oparciu o prawo budowlane, a wykonania urządzeń zapobiegających szkodom poprzez wykonanie muru obwodowego, wykonania ścieku korytkowego zgodnie z załącznikiem nr 1 do tej decyzji. Ponadto organ zauważył, że wniosek M. T. dotyczy wadliwego wykonania obowiązku określonego w decyzji Burmistrza Miasta [...]. Zdaniem PINB w [...] nie jest on organem właściwym w kwestii egzekwowania decyzji ostatecznej wydanej w oparciu o przepisy ustawy Prawo wodne, gdyż zakres działania organu nadzoru budowlanego został określony w ustawie Prawo budowlane. Wyjaśnił, że urządzenia zapobiegające szkodom powstały nie w oparciu o zatwierdzony projekt budowlany, nie w oparciu o zgłoszenie lub pozwolenie na budowę, nie są też efektem samowoli budowlanej a wynikiem decyzji Burmistrza Miasta [...] wydanej na podstawie Prawa wodnego. PINB podniósł również, że zgodnie z art. 19 k.p.a organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Do właściwości rzeczowej powiatowego inspektora nadzoru budowlanego należą natomiast zadania określone w art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - wśród nich brak jest zadania obejmującego egzekucję wykonania decyzji innych organów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 15 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory, o których mowa we wspomnianym art. 4 p.p.s.a., na wniosek, w drodze postanowienia poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). W literaturze prawniczej spór o właściwość definiuje się jako obiektywnie istniejącą sytuację prawną, w której zachodzi rozbieżność poglądów między organami administracji publicznej co do zakresu ich działania, a przede wszystkim w kwestii kompetencji do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej. Rozróżnia się spór o właściwość w ujęciu pozytywnymi negatywnym. Spór pozytywny występuje wówczas, gdy dwa organy administracji publicznej uznają się równocześnie za właściwe do rozpoznania i do rozstrzygnięcia sprawy. Zaś spór negatywny odnosi się, do sytuacji, gdy w tej samej sprawie za niewłaściwe uznają się dwa lub więcej organy administracji publicznej. Spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy kwestii, który z wymienionych organów jest obowiązany do rozpatrzenia skargi M. T. Podkreślić należy, że w piśmie skierowanym do organów administracji M. T. kwestionuje wykonanie przez Gminę [...] robót budowlanych w związku z decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. jako niezgodnych z obowiązującymi przepisami prawa. Istotą sprawy jest więc to, że pismo skarżącej dotyczy wykonania robót budowlanych. Nie można zgodzić się z Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w [...], że skoro urządzenie zapobiegające szkodom (między innymi mur obwodowy) nie powstało w oparciu o zgłoszenie czy też pozwolenie na budowę to automatycznie wyeliminowane one zostały z zakresu działań organu nadzoru budowlanego. Należy zwrócić uwagę, na treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2016 r. sygn. akt II OPS 1/16, w której wywiedziono, że wskazane w niej przepisy prawa "jednoznacznie gwarantujące organom administracji architektoniczno-budowlanej i organom nadzoru budowlanego możliwość ingerencji w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska na każdym etapie realizacji i utrzymania obiektu budowlanego, przyjęcie założenia, że organy te nie mogą sprawować nadzoru budowlanego wobec realizowanych obiektów i robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, jeżeli stwierdzą wystąpienie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska, byłoby niespójne z tymi regulacjami, nieracjonalne i sprzeczne z interesem publicznym, który stanowi istotę celowości działania organów budowlanych." Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale stwierdził także: "Zgodnie z art. 1 ustawy - Prawo budowlane ustawa ta normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach. Jak wynika z analizy poszczególnych przepisów ustawy - Prawo budowlane ustawodawca konsekwentnie na każdym etapie procesu budowlanego przywiązuje zasadniczą wagę do przeciwdziałania powstawaniu zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska. Istotną regulację w tej kwestii zawiera art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego, w myśl którego do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności przestrzeganiem warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowlanych, przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymywaniu obiektów budowlanych. Obowiązek organów zapewnienia nadzoru i kontroli warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia obejmuje zatem rozwiązania przyjęte w projektach budowlanych, które są zatwierdzane w decyzji o pozwoleniu na budowę, a ponadto przy wykonywaniu jakichkolwiek robót budowlanych oraz utrzymywaniu wszystkich obiektów budowlanych, niezależnie od tego czy te roboty lub obiekty budowlane podlegają obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia." W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale stwierdził, że "Do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290, ze zm.), a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine". W związku z powyższym skoro w piśmie z dnia [...] sierpnia 2019 r. M. T. powoływała się na nieprawidłowe wykonanie robót budowlanych wskazując, że nieprawidłowości te mają wpływ na niszczenie mienia stanowiącego jej własność, to stwierdzić należy, że organem właściwym w tej sprawie jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]. Z tego też względu Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 oraz § 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.